EDUCACIÓN: UNA REFORMA DE LA CALIDAD

El primero de abril de 2020, en la habitual conferencia de prensa del presidente Martín Vizcarra, desde que empezó el Estado de Emergencia debido a la pandemia por el nuevo coronavirus, el mandatario anunció el inicio de clases escolares más innovador en la historia del Perú: ante la emergencia sanitaria, anunció que el 6 de abril empezaría el año lectivo de manera remota, con clases impartidas a través de internet, radio y televisión. “No podemos sacrificar la educación”, dijo el presidente, que luego le cedió la palabra al ministro del sector, Martín Benavides. “Estamos convencidos que tenemos una oportunidad que nos va a permitir hacer una innovación en el sistema educativo peruano”, señaló.

El plan, denominado “Aprendo en Casa”, es un cuaderno de trabajo para los estudiantes. Cada día, dependiendo de su grado, tiene una ruta de labores en la web, la televisión (a través de los canales del Estado: TV Perú y Canal IPe) y la radio (a través de Radio Nacional y RPP Noticias desde su frecuencia AM). “Además, tenemos 335 radios de la frecuencia AM que se han unido en la difusión de clases remotas”, ha señalado el ministro. A esta iniciativa se ha sumado la Sociedad Nacional de Radio y Televisión (canales 2, 4, 5, 9 y 13), donde “Aprendo en Casa” se emite una hora por día.

La idea es que “Aprendo en Casa” llegue a la mayor cantidad de alumnos y alumnas posibles. Según datos del INEI de 2017, el 75% y 81% de los hogares cuenta con radio y televisión, respectivamente.

Este inicio sin precedentes del año escolar no es exclusivo del Perú. Chile está haciendo lo mismo con su sistema “Aprendo en Línea”. Ecuador y Colombia, también. “A nivel global, hay 171 países con sus sistemas educativos cerrados. En total, 1600 millones de chicos están fuera del aula”, señaló Jaime Saavedra, ex ministro de Educación y actual Director de las Prácticas Mundiales de Educación del Banco Mundial, en una entrevista a RPP del 27 de marzo. ¿Está la educación peruana preparada para asumir el reto?

“Van a tener que hacer un esfuerzo enorme, porque no hay costumbre ni para el propio ministerio ni para los estudiantes de trabajar una educación a distancia”, señala Ricardo Cuenca, Investigador Principal del Instituto de Estudios Peruanos (IEP). Cuenca cree que el ministerio de Educación está atendiendo el asunto con la mejor predisposición posible, pero él hubiera optado por una moratoria curricular por las semanas que dure el confinamiento. Trabajar a nivel nacional un proyecto de investigación sobre la pandemia que contextualice mejor el momento actual.

Además de contextualizar la educación en este escenario de pandemia, hay que elegir los contenidos claves para alumnos y alumnas. “Este es un momento completamente nuevo para todos, tenemos que priorizar aprendizajes y hacerlo en este contexto. Hay que integrarse mucho más a la dinámica que experimentan niños y niñas”, señala la ex ministra de Educación Flor Pablo. Ella indica que hay que generar una rutina de estudio durante este confinamiento, especialmente en los más pequeños. Además, resalta otro concepto que considera fundamental: la interacción.

“Los principios de enseñanza se transforman en esta situación, pero no en la esencia y los conceptos. La cercanía tiene que estar”, afirma Flor Pablo, y menciona que algún miembro de la familia debe estar con los más pequeños durante las clases remotas.

En la misma línea opina Paul Neira, Gerente General de TLF (The Learning Factor), organización especializada en ofrecer servicios educativos de calidad mediante aprendizajes focalizados. “El estudio del niño se apoya sobre el trabajo de los padres de familia”, comenta, sobre este nuevo reto para la educación peruana. Mientras el niño tenga menor edad, requerirá más atención y colaboración de sus padres; cuando sea un adolescente el que reciba las clases, tendrá más autonomía en sus estudios.

¿Hubo en el país una costumbre por la educación a distancia? En la década de los sesenta se creó el Instituto Nacional de Educación, que emitió por la señal del Estado diversos programas educativos de alcance nacional para niños. “Había en el Perú una tradición de la tele educación, que era como se llamaba en ese entonces”, dice César Guadalupe, Jefe de Departamento Académico de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad del Pacífico. Pero luego, desde la década del setenta, “el país destruyó toda su estructura de tele educación, en la que era líder regional”.

A partir del 2000, se empieza a asociar la educación a distancia con el uso exclusivo de computadoras. Sin embargo, esta modalidad educativa no solamente utiliza esta herramienta digital, más aún si tenemos en cuenta la situación fuera de la capital y zonas alejadas a las ciudades. “Lo que ocurre realmente es que en la periferia o fuera de Lima, y en las zonas rurales o en la selva, la realidad es otra”, señala Laura Campos, Coordinadora General de proyectos en Empresarios por la Educación. Es por ello que, en una medida rápida, el MINEDU estableció la enseñanza por la radio, televisión, telefonía celular y computadoras, en ese orden. No olvidemos que, según el Censo Nacional 2017, en el Perú solo el 34% de los hogares cuenta con computadoras y solo el 28% tiene acceso a Internet. Pero también que, según datos del INEI, la cifra de peruanos que usa teléfonos móviles pasó de 45% en 2007 a 91% en 2018.

Además, un dato importante: la página de “Aprendo en Casa” no consume megas, por lo que solo es necesario un acceso móvil para acceder a los materiales educativos.

Llegará el momento en que el alumnado retorne a las aulas, y las instituciones escolares deben tener en consideración la salud mental y la buena convivencia dentro de las escuelas.

“Los estudiantes van a regresar con una serie de necesidades porque están angustiados. Ellos se dan cuenta de todo y los niveles de stress suben”, sostiene Paul Neira de TLF, sobre el regreso de los alumnos a clase. Es en este contexto que las instituciones educativas necesitarán apoyo psicológico. ¿Cuál es la situación de la educación pública con respecto a este tema?

Según un informe de la Contraloría realizado en 2019 a 2 560 instituciones, un 89% de colegios no cuenta con psicólogos para los procesos de tutorías y convivencia escolar. Se cuenta con el Sistema Especializado en Reporte de Casos sobre Violencia Escolar (SISEVE) del MINEDU, que permite reportar cualquier caso de violencia escolar. Desde setiembre de 2013 hasta abril de 2019, la plataforma registró 28 148 reportes de violencia escolar. Pero este sistema resulta insuficiente para el trabajo día a día en instituciones educativas.

En 2018, el Congreso de la República publicó la ley 30797, que incluía el rol activo de un profesional de la psicología en las instituciones educativas escolares públicas. “Hay un equipo a nivel de las UGEL, no por colegios” señala Flor Pablo. También afirma que sí hay un profesional de la salud mental en los más de 2000 colegios de jornada escolar completa (dirigido a estudiantes de educación secundaria) y los 500 colegios con mayor número de estudiantes del país. Sin embargo, para las 80 mil escuelas de la escuela pública que identifica el MINEDU, estos colegios solo representan un poco más del 3% del total.

También quedó en espera el siguiente paso de la estrategia: promover la convivencia con énfasis en la población estudiantil. “No solo atender los casos, sino tratar de prevenirlos”, señala la ex ministra, que además afirma se había gestionado la intervención en algunos colegios. Por el momento, los esfuerzos en salud mental para alumnos y alumnas de la educación pública continúan siendo insuficientes.

Además de la salud mental, cuando pase el confinamiento y –gradualmente– los alumnos puedan ir regresando a las escuelas, ¿con qué infraestructura se encontrarán? Según el propio MINEDU, a 2019 solo el 37% de las escuelas no requería ninguna intervención para el inicio de clases. El otro 63% necesitaba rehabilitaciones parciales o totales.

Observando datos de la Encuesta Nacional a Instituciones Educativas (ENEDU) de 2018, solo 26.2% de los colegios a nivel nacional tienen aulas en buen estado. Menos de la mitad (49.1%) cuenta con servicios higiénicos óptimos. 23% no tiene acceso al agua ni saneamiento.

Si vemos la ubicación de las escuelas en el territorio nacional, tenemos que el 64.5% de las instituciones educativas a nivel de inicial, primaria y secundaria se ubican en el área rural. Además, si vemos la antigüedad de la infraestructura de estas instituciones educativas, notamos que el 47.5% tiene de 21 a más años de existencia. El 16.4% de locales tiene de cinco a diez años de antigüedad. ¿Cómo se puede solucionar esta brecha de infraestructura, que afecta directamente a alumnos y docentes?

El Sistema de Gestión de la Calidad Educativa indica que existen más de 80 000 colegios públicos en el país. Habría que preguntarse, sin embargo, si este dato es real. El MINEDU hace esta aproximación de la cantidad de escuelas con lo que identifica en su sistema: el número de servicios educativos. Estos “servicios educativos” son especialidades, y cada especialidad es contada como una unidad escolar. Los servicios educativos iniciales reportan a la educación inicial, las primarias a educación primaria y así también en secundaria. “Si tienes un colegio con inicial, primaria y secundaria; para el MINEDU, el inicial tiene un código, primaria tiene otro y secundaria otro”, señala Guadalupe. Es decir, se tienen tres códigos para una sola institución y se cuenta como tres colegios, no como uno.

Es en 2016 que el ministerio aprueba una norma que permite distinguir entre una institución, entendida como una unidad de gestión, y los servicios que esta puede presentar. “Una institución educativa no entendida como un local, sino como la unión de servicios. Unir un servicio de primaria y secundaria que podrían estar en locales distintos” señala Flor Pablo.

Sin embargo, todavía no se mapea la cantidad de colegios en el país usando esta nueva norma. Y claro, aún no se generan políticas educativas y refacciones en infraestructura teniendo en cuenta que es muy probable que el país necesite menos escuelas de las que ya tiene. En otras palabras, se debe organizar el servicio educativo tomando en cuenta lo más importante: las personas.

“Hay que mirar la organización territorial y unir los puntos de la trayectoria de los estudiantes y docentes”, señala César Guadalupe. Es decir, observar de qué manera se mueven en un determinado territorio para llegar a su centro escolar y cómo se logra potenciar colegios para reducir el número de locales educativos. Se debe generar más calidad que cantidad.

Esta estrategia implica también un trabajo comunitario. “Muchas escuelas han sido construidas en las comunidades, ellos mismos han buscado y pagado a los profesores”, señala Flor Pablo. Ella afirma que el enfoque no debe ser solamente el de ahorrar recursos y juntar escuelas. Detrás de ello, tiene que estar el componente más importante: la calidad.

“Hay que flexibilizar el reordenamiento, que es una necesidad para fortalecer calidad y hacer calidad”, señala la ex ministra. Actualmente los profesores son nombrados a una institución educativa cuando, para hacer más sencillo su desplazamiento territorial, deberían ser nombrados a un ámbito territorial.

Esto se puede explicar mejor con un ejemplo: imagine que en su barrio hay seis colegios y cada uno tiene un director, un docente y 10 alumnos. Ahora, imagine que, en vez de tener seis colegios, tenemos solo uno, con un director, seis docentes y 60 alumnos. ¿No sería idóneo potenciar un colegio en lugar de seis?

Podemos apreciar mejor esto si analizamos la data y la cantidad de alumnos por aula en determinadas áreas del país. ¿Cuántos alumnos tienen por grado las escuelas rurales? Según la normativa vigente, debería haber como mínimo:

• Tres secciones con 20 alumnos (mínimo, 60 estudiantes) en educación inicial.
• Seis secciones de 25 estudiantes (mínimo, 150 estudiantes) en primaria.
• Cinco secciones de 25 estudiantes en secundaria (mínimo, 125 estudiantes).

En la realidad, solo 0.8% de las escuelas rurales cuenta con más de 60 estudiantes en primaria; solo 0.6% cuenta con más de 150 estudiantes y, en secundaria, solo 8.4% de los locales escolares tiene más de 125 estudiantes. Esto muestra un claro desbalance entre la normativa y la realidad. Además, demuestra que no se necesitan más colegios. Todo lo contrario, lo que se necesita es reducirlos.

“Hay un tema de ordenamiento territorial de un servicio que no está hecho, y si uno no lo hace, ¿cómo sabe qué infraestructura poner en cada sitio? El supuesto dice que hay que arreglar lo que hay, y lo que hay no necesariamente sirve”, sostiene el miembro del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Además, según la ex ministra, falta un marco normativo para acelerar esta implementación territorial. Eso sin contar que se pueden ver afectados derechos laborales y bonos económicos a ciertos cargos dentro de una escuela, como los directores (si reducimos la cantidad de escuelas, reducimos el cargo de directores, lo que afecta el bolsillo de varios docentes en esos cargos). “Siempre que uno plantea una reforma tiene que ver cuáles son los incentivos. Los incentivos para la gente, para los maestros y los gestores”, señala Flor Pablo.

Tener un mejor ordenamiento territorial permitiría asignar un presupuesto más adecuado a la infraestructura en una región, proveer con mejores recursos a los profesores y tener planillas docentes y estudiantiles más grandes concentradas en una sola institución. De nada sirve refaccionar escuelas que luego no se van a utilizar.

Si hablamos de educación privada, la otra cara dentro del sistema educativo, la situación también requiere mecanismos de control más efectivos. En 2019, el Gobierno emitió un Decreto de Urgencia que modificaba la ley 26549 – Ley de Centros Educativos Primarios, ya que la misma no establecía mecanismos de supervisión y sanción a los colegios privados e instituciones informales. Este decreto establece los roles del director ante las UGEL, la información a entregar por parte de estas instituciones al MINEDU y las sanciones que conlleva no respetar estas normas. La primera piedra, digámoslo así, de un mecanismo de supervisión estatal a estas instituciones.

“Me parece muy bien que haya salido una norma así. El nivel de regulación privado era tal que efectivamente había una oferta muy desigual y muy desordenada”, señala Ricardo Cuenca. En los últimos 33 años, la cantidad de alumnos inscritos a escuelas privadas se ha incrementado. En 1997, la cifra de matriculados a estas instituciones estaba ligeramente por debajo del millón de estudiantes (el 14% del total de la matrícula de la educación básica). Para el año 2018, la matrícula privada representaba el 25.5% de todos los estudiantes. ¿Por qué ocurrió esto? Tiene mucho que ver el decreto legislativo 882, la Ley de Promoción de la Inversión en la Educación, que entró en vigor en 1997.

Esta ley establece que los centros educativos privados, incluyendo a las universidades, pueden tener fines de lucro. Además, ofrece incentivos tributarios a la inversión privada en la educación. María Balarín, en su estudio “La privatización por defecto y el surgimiento de las escuelas privadas de bajo costo en el Perú”, señala que este decreto “ha tenido consecuencias profundas y quizá más difíciles de controlar, sobre todo en el sistema educativo”.

Y es que la oferta de educación privada superó ampliamente la capacidad del Estado de fiscalizarla. Además, abrió la puerta a instituciones informales, que utilizan acuerdos con colegios privados de bajo costo para expedir títulos. El Decreto de Urgencia del año pasado busca combatir esta informalidad en el sector privado de la educación básica.

Esto no es un fenómeno que solamente se da en Perú. En Argentina, la matrícula privada es de 27.1%, mientras que en países como Chile, la educación privada alcanza cifras de matrícula del 64%.

Pero, en el Perú, ¿cuál es el costo de estas escuelas? En otro estudio de Grade, “Mercado privado: consecuencias públicas, los servicios de educación de provisión privada en el Perú” de 2018, se señala que el 63% de las escuelas privadas tiene una pensión de menos de 200 soles; el 25% de entre 201 y 400 soles; y solo el 12% de más de 400 soles. En educación pública –para tomarla como una referencia– el Estado invierte unos 325 soles mensuales por estudiante.

Estas escuelas privadas de bajo costo representan un porcentaje importante de la oferta educativa nacional: en Arequipa son el 34.5% de los colegios. En Lambayeque, 29.8%. En el Callao, 54.8% y en Lima Metropolitana, según el estudio de 2018 “Tipología y caracterización de las escuelas privadas en el Perú”, del propio MINEDU representan el 62.5% de la oferta educativa. Esto a contraparte de las escuelas privadas de alto costo, que solo alcanza porcentajes de más de 1% en ciudades como Lima y Arequipa.

La propuesta curricular de estos colegios privados de bajo costo, según el estudio de Grade, se elabora a partir de establecer una diferencia con la escuela pública. La misión de estas escuelas es preparar a los estudiantes para entrar a un instituto o universidad. El currículo está orientado hacia ello. El desarrollo por competencias, que busca lograr el Currículo Nacional de la Educación Básica del MINEDU, queda en un segundo plano.

Y, en términos de calidad, el grueso de la oferta educativa privada, es decir, estos colegios de bajo costo, están por debajo que la educación pública. El reporte de 2017 de la Oficina de Medición de la Calidad del MINEDU, indica que los resultados de las pruebas de comprensión lectora y matemáticas de las escuelas publicas han superado los resultados de las escuelas privadas. “La gente asume que solo por el hecho de ser privado tiene mejor calidad y esa es una fantasía”, señala Cuenca.

Además, el control y fiscalización que pueda hacer el Estado es, todavía, insuficiente. “Es que el MINEDU no logra tener una organización que le permita poder hacer estas supervisiones”, indica Laura Campos. Hay que sumarle a esto otro componente: hasta el día de hoy no se sabe si la supervisión de estos establecimientos debe recaer en el MINEDU o en el Instituto de Defensa al Consumidor (INDECOPI). “Es un despropósito que el servicio educativo privado pueda tener más posibilidades de ser regulado por INDECOPI que por el MINEDU”, sostiene Cuenca.

“INDECOPI se ha convertido en el refugio de los padres de familia, pero esa no es su competencia”, señala Paul Neira, con respecto a la labor de esta institución en la educación básica privada. Él sostiene que esta fragmentación de la autoridad ralentiza el proceso de fiscalización de instituciones educativas privadas.

Sobre esta disputa en la supervisión, Flor Pablo señala que la reglamentación sobre el tema aún no está vigente. “La misma debe delimitar la función de INDECOPI y del MINEDU en el plano de la supervisión”. Señala también que es un despropósito que una entidad como INDECOPI vea propuestas pedagógicas, labor por la que debe velar el MINEDU.

Pero, sobre todo, la ex ministra afirma la necesidad de tener un órgano de supervisión de la calidad de la educación básica privada en el país. “El aparato público se ha pensado desde cómo gestiono, superviso y monitoreo la educación pública estatal, pero no la educación particular”, señala. Basta señalar que, fuera de Lima, ninguna Dirección Regional de Educación (DRE) o UGEL tiene un sistema de supervisión a colegios privados.

Si hablamos con respecto a la educación superior en el Perú, más específicamente de las universidades, también tenemos que mencionar el Decreto Legislativo 882, que entró en vigor en 1997. Ese decreto abrió las puertas a universidades privadas con fines de lucro, incluso con la gracia de estar exoneradas del impuesto a la renta siempre que invirtieran en utilidades para mejorar su infraestructura. Esto, sin embargo, no contó nunca con un sistema de verificación.

Este crecimiento incrementó en gran número la cantidad de universidades en el país. Para ponerlo en cifras: en 1989 había 49 universidades en el Perú. En 2018, había el triple (145). A este crecimiento se le sumó el poco y nulo control: no había requisitos para crear universidades, la plana docente no era controlada, ni las mallas curriculares ni los silabus. Es en este contexto que en 2014 se promulga la nueva Ley Universitaria, que reemplaza una norma de más de 30 años de antigüedad, y se crea la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SUNEDU).

La superintendencia reemplazó a la Asamblea Nacional de Rectores, y su tarea más importante es medir las condiciones básicas de calidad en todas las universidades del país, con miras a que se licencien. Hasta el momento, la SUNEDU ha entregado 93 licenciamientos (91 a universidades y 2 a escuelas de posgrado). ¿Qué implica tener el aval de esta institución?

Los especialistas coinciden que la creación y posterior ejecución de funciones de la SUNEDU se ajustan a la realidad de la educación superior. “Algunas universidades han tenido su licencia denegada, han pataleado y al final han terminado aceptando”, señala Ricardo Cuenca. “Denegar la licencia a 40 instituciones es una demostración de que esas instituciones no debieron existir nunca. La Ley Universitaria acertó en crear la Sunedu, que depura y saca la basura del sistema”, señala César Guadalupe.

El reto ahora es cómo mantener estas condiciones básicas de calidad dentro de un contexto nacional. “Es momento de valorar el licenciamiento para arreglar algunas cosas, el proceso sigue siendo extremadamente burocrático”, comenta Guadalupe. Además, dentro de este proceso que todavía no cumple los 5 años, hace falta un control a la misma superintendencia. “Lo que haría es hacer una evaluación externa a los procesos que ejecuta SUNEDU, para ver los aciertos y errores a enmendar más adelante”, comenta Cuenca.

Antes de esta evaluación a la propia superintendencia –y teniendo en cuenta la pandemia mundial– habría que destacar un artículo de la ley universitaria: la educación a distancia. En el artículo 47, se establece que los estudios de pregrado de educación a distancia no pueden superar el 50% del total de la carrera. Además, los estudios de maestría y doctorado no pueden ser dictados exclusivamente por esta modalidad. Es decir, la ley establece la obligatoriedad de la modalidad presencial.

“Se presupone que educación abierta y a distancia es peor que la educación presencial. Eso no tiene por qué ser así”, señala Guadalupe. Además, las restricciones de la educación a distancia son más estrictas si se desea seguir una carrera académica. Según la Ley Universitaria, los estudios semipresenciales de posgrado no son considerados si se quiere ser profesor principal, decano o rector. Uno de los requisitos es haber alcanzado el grado de magister o doctor con estudios presenciales.

Las disposiciones de la educación a distancia impiden que personas que trabajan, viven en zonas de difícil acceso o tienen otras obligaciones tengan un acercamiento con la educación superior universitaria. Además, estas personas tampoco podrían hacer una carrera académica.