La adhesión de Ucrania a la UE: por qué es un proceso complejo y todavía muy largo

El primer día de clase de Derecho administrativo subrayo que el poder político se legitima y materializa por medio de un discurso jurídico. Así es más fácil que los alumnos conecten. El primer día de clase de Derecho de la UE indico a los estudiantes de RRII que para entender políticamente a la Unión Europea hay que hablar con fluidez el lenguaje de su ordenamiento. En este caso, se trata de un poder distinto al estatal, ya que es transferido, acotado y ejercido por medio de un tejido de relaciones de cooperación intensísimas entre Estados Miembros y UE. Esto hace que su ordenamiento sea muy particular.

Precisamente porque la UE ejerce su poder a través de su ordenamiento, sus actos jurídicos dan cuenta de sus actuaciones. Ciertamente el Diario Oficial de la UE será testigo del nuevo punto de inflexión que –se dice– se acaba de superar como consecuencia de este final de la pax americana y la consiguiente llegada del nuevo orden mundial de países fuertes. Con perspectiva y calma se analizará. De momento, sin embargo, podemos empezar con parte del rastro jurídico de lo ya ocurrido.

Sabemos que el presidente de Ucrania, Volodímir Zelenski, ha formalizado la solicitud que incoa el procedimiento de incorporación a la UE. En cumplimiento de lo previsto en el artículo 49 TUE (Tratado de la Unión Europea), el embajador de Ucrania ante la UE entregó en persona a la presidencia del Consejo la solicitud.

Derecho al procedimiento, pero aún no a la incorporación

Esta es una declaración de voluntad unilateral, no sujeta a una forma específica y regulada tanto por la normativa ucraniana como de la Unión. La solicitud hace valer el derecho al procedimiento, que no a la incorporación, del artículo 49 TUE.

El Consejo se reunió y acusó recibo de la solicitud. La Comisión, el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales deben haberla recibido también. No lo indica el artículo 49 TUE, pero procede ahora que el Consejo evalúe preliminar y sumariamente las posibilidades de la incorporación de Ucrania y, si esta es positiva, ordene a la Comisión comenzar el análisis de las implicaciones políticas, económicas, institucionales y jurídicas.

Si este es positivo, entonces el propio Consejo manda a la Comisión y al Comité de Representantes Permanentes que comiencen la negociación del tratado internacional de incorporación de Ucrania a la Unión. En la negociación se tratarán por capítulos (35), y teniendo en cuenta los criterios de Copenhague, los ajustes que el país candidato ha de hacer en su ordenamiento jurídico para incorporarse.

Un proceso que se puede prolongar 10 años

Si la negociación acaba satisfactoriamente, oída la comisión, el Consejo por unanimidad y el Parlamento por mayoría de sus miembros ha de aprobar la incorporación. En tal caso, se firma el tratado internacional de incorporación y ratifica posteriormente. Firman el tratado todos los Estados Miembros y el nuevo. No es inusual que todo este proceso se prolongue unos diez años y, de momento, no existe uno alternativo. Hasta la fecha, el vínculo jurídico más importante vigente entre Ucrania y la unión es el acuerdo de asociación firmado el 21 de marzo de 2014.

Sabemos también que el día antes a la firma de la solicitud, la presidenta de la Comisión Europea manifestó que Ucrania tiene un hueco en la Unión Europea, y que el parlamento aprobó una resolución con 636 votos a favor que apoya su incorporación (párrafo 37). Jurídicamente, las palabras de la presidenta son una actuación material, sin efecto jurídico, en cumplimiento de su función de representación de la Comisión (artículo 3(5) del reglamento de procedimiento).

La resolución del parlamento es un acto que no tipifica el catálogo del artículo 288 del TFUE y, a primera vista, también sin efecto jurídico. Incluye varias remisiones a distintas fuentes de Derecho internacional y quizás se invoque en alguno de los procesos pendientes ante la Corte Internacional de Justicia de los que son parte la Federación de Rusia y Ucrania, pero no afecta per se a ninguna situación jurídica. No parece crear ni derechos ni obligaciones de los que se pueda deducir que alguien le debe algo a alguien.

El valor de la resolución del Parlamento y de las palabras de la presidenta de la Comisión es político y simbólico, como lo es el apoyo que ocho gobiernos de Estados del este de la UE han expresado.

Un fin incierto por estar en guerra

La formalización de la solicitud de incorporación inicia un procedimiento de años de duración y de fin incierto, sobre todo por el hecho de que Ucrania está en guerra, lo que le retrasa en su propósito de alinearse con el ordenamiento de la UE. Salvo que ocurra algo excepcional, el invasor se está aprovechando de la garantía jurídica que constituye en sí el procedimiento. Se podría decir que Rusia es un interesado en el procedimiento de incorporación de Ucrania a la UE que participa no presentando alegaciones, sino tanques.

Interpretando la incoación del procedimiento, la respuesta del Parlamento, Comisión y Consejo en el marco de un diálogo podríamos decir que, de un lado, Ucrania vocaliza un “defendednos” que entienden debe ser un “defendámonos” porque ya han optado por la Unión y que, de asumirse verdaderamente –como se deduce de las palabras de la presidenta de la Comisión y del hecho de que se acepte que Ucrania ya cumple el presupuesto de partida del artículo 49 (ser un Estado europeo)– en realidad es también un “defendeos”.

El ordenamiento también refleja nuestra respuesta. Las decisiones y reglamentos que el consejo ha adoptado –esta vez actos no legislativos tipificados en el artículo 288 TFUE, vinculantes jurídicamente y adoptados en virtud de las competencias que le confiere a la unión el título quinto del TUE– son medidas que se van acercando paulatinamente a las que adopta un contendiente que se defiende contraatacando. Me refiero al bloqueo del espacio aéreo, el apoyo de envío de armas con fondos de la UE y la exclusión del sistema SWIFT de algunas entidades financieras (Diario Oficial de la UE del 28 de febrero y 2 de marzo).

Salvo mejor criterio en Derecho, esta es la situación política.

Joseba K. Fernández Gaztea, Profesor ayudante doctor de Derecho administrativo y Derecho de la Unión Europea, Universidad de Navarra

Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.