Reforma política | A menos de un año para las elecciones, ¿cómo quedan los proyectos que impulsó Vizcarra? [ANÁLISIS]

Han pasado más de 15 meses desde que el Gobierno de Martín Vizcarra planteó por primera vez un conjunto de proyectos de ley para reajustar las reglas aplicadas a los procesos de elección popular en el país. Pese al tiempo transcurrido, muy pocas de las propuestas -que también incluyeron cambios importantes a la Constitución- llegarían oportunamente a aprobarse de cara a las Elecciones Generales de 2021. Al menos, así es el panorama general hasta ahora en el Congreso, sobre quien pesa el debate y la votación de cada norma. 

Este año, la meta del Ejecutivo se choca con otras incertidumbres: la pandemia de la COVID-19 y la disposición que tendría el Parlamento frente a los diálogos que pretenda impulsar el nuevo presidente del Consejo de Ministros, Pedro Cateriano. Además, sobre esta última apremian los tiempos cortos, pues los comicios están programados para abril próximo.

La inmunidad parlamentaria, una pre-reforma desnaturalizada

La modificación de la inmunidad parlamentaria (para que esta se elimine por decisión de la Corte Suprema y no del propio Congreso) es quizá la propuesta que más idas y venidas ha tenido desde su presentación, el 10 de abril de 2019. Seis días después de su trámite, la Comisión de Constitución del Congreso anterior terminó por archivarla. Tras la disolución del Legislativo, en setiembre de ese año, el debate se retomó con formulaciones similares de diversas bancadas, y fue el último 5 de julio que, sorpresivamente, el Pleno aprobó por mayoría una versión muy distinta y sin dictamen de por medio. 

Tal y como ha quedado el proyecto en primera votación, se suprimiría, además, la inmunidad del presidente de la República, los magistrados del Tribunal Constitucional y otros funcionarios como el defensor del Pueblo. Para este texto, buscamos al politólogo Fernando Tuesta, quien fuera presidente de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política; el grupo de trabajo designado por el Ejecutivo para diseñar todas las propuestas originales, incluida la referente a la inmunidad de los legisladores.

“El tema de la inmunidad era un aspecto importante que, aun cuando no va a afectar directamente a las elecciones de 2021, terminó con una formulación muy lejana a la que habíamos presentado. Muy por el contrario, se persiste en la protección de los parlamentarios. Esa propuesta, que ya tiene una votación favorable, debe de votarse nuevamente, pero, desde mi punto de vista, rechazarse. Y, con eso, regresaríamos al punto cero nuevamente”, señala Tuesta Soldevilla. 

Con la disolución del Congreso pasado y la entrada de uno transitorio, el pronóstico -desde el análisis político- era de menores obstáculos para las reformas. Sin embargo, ha ocurrido lo contrario, pues el entrampamiento y la polémica, particularmente sobre la inmunidad, se mantienen. Además, el hecho de no tener representación parlamentaria genera un desafío adicional para el Gobierno. Así lo destaca Adriana Urrutia Pozzi-Escot, directora de la Escuela Profesional de Ciencia Política de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya y presidenta del Consejo Directivo de la Asociación Civil Transparencia.

“Se pensó que este Congreso, que tenía un año de vida y menos intereses en juego, iba a encaminar esta reforma sobre la inmunidad. Pero ha demostrado que también ve en la propuesta una amenaza a un estatus o a un poder adquirido. Que se logre la implementación es muy complejo porque no hay defensores claros dentro del propio Legislativo. Entonces, [la eliminación de la inmunidad parlamentaria] se consolida como una agenda del Ejecutivo que busca imponerse en el Legislativo sin éxito ni eco, y, además, sin que el Ejecutivo tenga una bancada propia que lo ayude”, explicó la politóloga.

La paridad y la alternancia sí se promulgaron, pero no tendrían grandes efectos en las próximas elecciones parlamentarias

El último 25 de junio, el Pleno del Congreso aprobó la obligatoriedad de que los partidos presenten listas paritarias y alternadas (igual número intercalado de candidatos hombres y candidatas mujeres) para los procesos electorales. La norma, publicada en el diario El Peruano el jueves, incluye a las candidaturas al Congreso, a la plancha presidencial, al Parlamento Andino, a los gobiernos regionales y a los cargos de regidores municipales. Si bien esta nueva disposición aplica inmediatamente para las elecciones de 2021, el hecho de que no se elimine el voto preferencial sino hasta 2026 dificulta su impacto.

“[La promulgación] Es un cambio muy positivo, pero no es la [propuesta] más lograda porque el proyecto original iba por establecer la paridad y la alternancia, y -al mismo tiempo- eliminar el voto preferencial. Entonces, no se tendría reflejo de ese orden de las listas que asegura la alternancia”, dijo para este análisis la ex comisionada para la Reforma Política y profesora del Departamento Académico de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad del Pacífico, Paula Muñoz Chirinos.

El voto preferencial continuaría para 2021

Como lo señaló Paula Muñoz, en propuesta original del Ejecutivo, se planteaba eliminar el voto preferencial; es decir, aquel par de casillas que permiten al electorado enfatizar su preferencia en uno o dos candidatos. Es por el voto preferencial que cada postulante al Congreso se promociona con el número de su lista, buscando mayor ventaja en la cédula, además de una curul de compensación por los esfuerzos en su campaña individual.

El expresidente de la misma comisión para la reforma, Fernando Tuesta, precisa que el no eliminar el voto preferencial nos pondría, nuevamente, frente a un Congreso con un mayor número de candidatos electos hombres. Pero el efecto negativo no solo recae en la paridad y la alternancia de las listas.

“La erosión y los efectos negativos que tiene el voto preferencial son mayores, y surgen desde mucho antes que propuestas como las de la paridad y alternancia. Primero: debilita los partidos. Y no solamente porque crea un mayor problema en la organización de las elecciones, sobre todo en el escrutinio, y genera que -en las campañas- cada candidato se vuelva una especie de partido en sí mismo. También [tiene efectos indirectos] en el control de las finanzas [de campaña] porque, si ya es bien difícil que un partido supervise a sus 130 candidatos [al Congreso], con mayor razón los organismos electorales tienen dificultades para supervisar a 130 por cada uno de los cerca de 24 partidos”, resaltó Tuesta.

A la fecha, algunas bancadas del Congreso como la de Somos Perú y la del Partido Morado han presentado iniciativas para restablecer el debate sobre la eliminación inmediata del voto preferencial. Al tratarse de una modificación a la Ley Orgánica de Elecciones, solo se requeriría una votación por mayoría simple en el Pleno.

Aún no se oficializa la prohibición de candidatos con sentencia en primera instancia

El pasado 5 de julio, el Pleno del Congreso aprobó por mayoría -con 111 votos a favor- que personas condenadas en primera instancia por delitos dolosos queden impedidas postular a cargos de elección popular o de confianza en el Estado. Para que esta modificación a la Constitución se empiece a aplicar, se requiere de una segunda sesión plenaria que la defina con, al menos, 87 votos. Dicha prohibición se sustenta también de un proyecto original del paquete de reformas políticas que alcanzó el Ejecutivo en 2019.

"La propuesta ya se aprobó, pero se necesitaría una segunda votación pronto para que la norma entre en vigencia para las elecciones de 2021 y que, en ese sentido, tengamos un mejor filtro de candidaturas, al menos. Ahora, la prohibición sería, en todo caso, temporal porque, si hay una sentencia en segunda instancia que de pronto declare inocente al candidato, en una siguiente elección podría postular", precisó la politóloga Paula Muñoz para este texto.

Sí habrá elecciones primarias abiertas, pero no para 2021 (debido a la pandemia)

El pasado 13 de julio, el Gobierno promulgó la suspensión -aprobada por el Congreso- de las que hubiesen sido las primeras elecciones internas abiertas, simultáneas y obligatorias de los partidos. La decisión de postergar este mecanismo para los comicios regionales y municipales de 2022 se debe al contexto de la emergencia por la COVID-19, que restringe la movilización y el agolpamiento de personas.

En un comunicado difundido este último jueves, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) exhortó al Congreso a definir el mecanismo sustitutorio de elecciones internas que deberán ejecutar los partidos inscritos para 2021. La entidad recalcó que los comicios están fijados para el 11 de abril, por lo que dicha normativa debería aprobarse pronto. Además, sugiere que estas primarias se realicen con aplicación del voto electrónico no presencial y bajo la modalidad de “un afiliado, un voto”.

“Eso implica una previa actualización de los padrones electorales para que pasen a un formato electrónico [tarea para la ONPE]”, precisa Paula Muñoz. La politóloga contó para este texto que lo recomendable es que se generen filtros para evitar la acumulación innecesaria de partidos ‘sorpresa’ o ‘cascarón’, con ínfima oportunidad de lograr escaños. “Se podría establecer una valla para que los partidos, como mínimo, alcancen una participación con, al menos, un 50% del número obligatorio de afiliados [no invitados], que establece la ley. Esto, con miras a tener partidos con algo de representatividad real”, dijo.

La regulación administrativa sobre financiamiento político sigue pendiente

En su paquete original para la reforma política, el Ejecutivo proponía que el dinero que ingresaba a los partidos -por medio de actividades proselitistas- sea bancarizado y que, además, sea posible identificar a cada aportante. En el Congreso pasado, parte del sentido de esta propuesta se llegó a materializar en la Ley Nº 30997, modificando el Código Penal para incorporar el delito de financiamiento prohibido. Fernando Tuesta sostiene que no se han complementado las modificaciones con un marco administrativo.

“No se ha tocado. Y nosotros creemos que, en realidad, debieron hacerse los ajustes necesarios sobre nuestra propuesta. Pero ya el Parlamento anterior lo único que hizo es ajustar la parte concerniente a la figura penal, pero no todos los otros componentes que justamente complementaban un mejor control de las finanzas de los partidos. Eso ni siquiera se ha discutido”, indica el politólogo.

“Faltaría precisar algunos topes de financiamiento, a partir de los cuales sería obligatoria, la bancarización de aportes y, sobre todo, reforzar las capacidades de fiscalización y sanción de la ONPE para que pueda cobrar sanciones administrativas -en este caso, las multas- y que se incluya también sanciones políticas, en caso de incumplimiento reiterativo al no rendir cuentas”, agrega Paula Muñoz.

¿La reforma fracasaría en términos generales?

En general, la reforma política se apunta como una iniciativa de Gobierno con muy pocas posibilidades de concreción. En entrevista para este artículo, el analista político Arturo Maldonado Nicho estima que la pandemia y el corto plazo jugarían muy en contra.

“Yo creo que el día a día de la pandemia va a ahogar los esfuerzos con respecto a la reforma política. El tiempo es un recurso limitado y, efectivamente, hoy vemos un nuevo Gabinete que está tratando de levantar la situación dramática que estamos viviendo con respecto a la pandemia. Lo de la reforma no necesariamente va a caminar en el corto plazo. No será por falta de interés, sino por falta de tiempo y de espacio de agenda”, puntualizó Maldonado.

El especialista explica, además, que con el Gobierno de salida y la falta de una bancada oficialista, la presión por la reforma irá cediendo hasta, probablemente, desaparecer. “Es, digamos, altamente probable que no llegue a prosperar.  Si los congresistas, por mayoría, no quieren o están atentos a otros temas, el tema de la reforma no va a prosperar. Ciertamente, el Gobierno no tiene bancada y, aunque tiene apoyo de una bancada como la del Partido Morado, no es suficiente. El presidente no tiene cómo, formalmente, empujar la reforma desde adentro del mismo Congreso”.

La presidenta de la Asociación Civil Transparencia, Adriana Urrutia, coincide en esta lectura. “Yo creo que el panorama no es nada alentador. Las reglas de juego se quisieron cambiar y la mayoría de ellas no se pudieron cambiar. Por ende, el desencadenamiento de los pocos cambios [que sí se lograron] no va a ocurrir en la manera en que se había previsto ni con la amplitud que se había previsto. Y, con la salida de Vizcarra, el tema de la reforma se puede diluir si el Gobierno entrante no lo retoma ni prioriza en la agenda pública". La especialista concluye que no existe mucho futuro en la propuesta de un Ejecutivo que no tiene organización política como para mantener vivo el planteamiento.