El origen del desorden en las pistas

Era el 24 de junio de 1991 y la economía del Perú se recuperaba de una seria inflación que venía arrastrándose desde el Gobierno de Alan García (1985-1990). El entonces presidente Alberto Fujimori (1990-2000) dictó medidas para impulsar el libre mercado a través de un paquete de reformas que alinearían los servicios al mismo modelo. Este 'paquetazo' incluyó el Decreto Legislativo N° 651, aplicable al sistema de transporte público.

La norma permitió a las empresas de transporte fijar sus propias tarifas. De esta manera, el Estado dejó de participar en la formulación y administración de precios para el transporte de ciudadanos en las calles. Según el Decreto Legislativo, lo que se buscaba era "asegurar la satisfacción de la creciente demanda del servicio", además de "mejorar condiciones de calidad, oportunidad y seguridad".

La norma también llevó la firma del entonces ministro de Transportes, Jaime Yoshiyama Tanaka. En 2016, el ingeniero industrial y ahora empresario apareció en medios como Perú21 por haber donado dinero a la campaña electoral de Keiko Fujimori en 2016. Según la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), la suma fue de S/ 205,020. El portal Infogob muestra que Yoshiyama se desempeñó como representante legal del partido entre el 2009 y el 2015. También fue secretario general nacional de la agrupación entre 2010 y 2015.

La aparición de las ‘afiliadoras’

La falla principal de la liberalización del servicio de transporte fue que no impuso ninguna regla para la conformación de empresas. Así lo explicó a RPPData el abogado y director de la ONG Luz Ámbar, Luis Quispe Candia. "Hasta 1990, en Lima había cooperativas y comités, una empresa de propiedad social del propio Estado y otra de la Municipalidad. Estas entidades eran propietarias de las unidades vehiculares. Cuando se libera el mercado, se elimina todo. El Estado les exige a las cooperativas que pasen a convertirse en empresas. Pero nadie les dijo cómo deben manejarse".

Las nuevas compañías habían notado que no era necesario comprar vehículos para iniciar el negocio. Buscaron propietarios y se ‘afiliaron’ a ellos por medio de contratos. De acuerdo con la Gerencia de Transporte Urbano (GTU) de la Municipalidad Metropolitana de Lima, los 15,200 microbuses, combis y coasters inscritos que circulan hoy en la capital lo hacen a través de 266 empresas ‘cascarón’ o ‘afiliadoras’. 

En el caso de estas, resulta complicado atribuirles responsabilidad ante la ocurrencia de accidentes debido a que no son propietarias de las unidades móviles. Quispe Candia sostuvo, además, que las empresas suelen firmar cláusulas con los dueños de los vehículos para que estos asuman completamente la culpa frente a este tipo de hechos.

Chatarra andante

En 1992 fue firmado el Decreto Ley N° 25789, que dio paso a la importación de unidades vehiculares usadas. Flotas enteras de buses, combis y coasters viejas empezaron a circular. Si bien la medida permitió el crecimiento del mercado de transporte, con el tiempo contribuyó a la congestión en las pistas. RPPData solicitó el 13 de junio información a la Sunat sobre la cantidad y procedencia de vehículos importados desde aquella fecha. Sin embargo, la entidad alega que el trámite de solicitud continúa pendiente de revisión.

Lino de la Barrera, abogado y experto en temas de transporte, recordó a RPPData que esa regulación fue eliminada con el Decreto Supremo Nº 017 en el 2009. A partir del año siguiente, las municipalidades tuvieron que emitir ordenanzas para aprobar el retiro de unidades 'con tiempo vencido'. "Se han impuesto límites de antigüedad que implican la salida de los vehículos de servicio público de transporte si es que exceden los 15 años como mínimo. Los topes varían de acuerdo a la región o provincia. En algunos casos, las autoridades locales han dispuesto el máximo de 20 años, otros 25, otros 18. Conforme a eso han ido saliendo los vehículos más antiguos", dijo De la Barrera.

La norma no alcanza a los autos y camionetas de uso privado antiguos, pues su circulación depende de las inspecciones técnicas vehiculares que dirige el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). El especialista advierte que la corrupción es un problema en estos procedimientos. "La calidad de las inspecciones es muy, muy mala. La idea de estas inspecciones es que se controle el uso de autos privados antiguos. Pero el sistema está perforado por clarísimas señales de corrupción desde que las revisiones técnicas son pasadas por agua tibia y no se han formulado mayores exigencias al respecto".

Faltas sin castigo

Según cifras de la Policía Nacional, entre el 2010 y el 2016, las infracciones de tránsito en el país sumaron 10 917 200. Poco más del 40% se concentró en Lima. Algunas de las infracciones más graves y comunes son conducir sin licencia, sin el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT) o con presencia de alcohol en la sangre en proporciones mayores que los 0.5 gramos por litro tolerados por ley.

Las multas por conducir con la licencia vencida van desde los S/ 202.5 (5% de la UIT actual) hasta los S/ 2430 (60% de la UIT actual). En el caso de conducir sin el SOAT, el infractor deberá pagar S/ 486 (12% de la UIT actual). Conducir con 0.5% de alcohol en sangre o 0.25% en caso de transporte público, la multa es de S/ 2025 (50% de 1 UIT).

Todas las papeletas que emite la Policía y las actas de control de las municipalidades son consideradas medios de sanción administrativa y están sujetas a la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Para Quispe Candia, este es un problema: "El que las papeletas se sujeten a esta norma solo genera que los conductores acumulen infracciones sin que les pase nada".

La explicación es simple. Cuando al conductor se le impone una papeleta, la norma permite que su falta prescriba. ¿Cómo? Demorando el proceso. Son cinco los días para presentar el descargo, 30 para que la Administración responda, 15 para que el conductor presente recurso de reconsideración, 30 para que la Administración responda nuevamente, 15 para que el conductor apele y otros 30 para que la Administración vuelva a responder. Todo suma 125 días de solo papeleo.

Prescripción asegurada

El Decreto Legislativo N° 1272, que entró en vigor el pasado 13 de junio, crea incluso un paso más para un tercer descargo. Una vez agotada la vía administrativa, el conductor sigue teniendo chance de evadir una multa por su  infracción. Presenta una demanda de revisión de actos administrativos ante un Juzgado Contencioso Administrativo del Poder Judicial.

De ser rechazado, puede apelar a una Sala Contencioso Administrativa. Si es nuevamente rechazado, puede presentar un recurso de casación, es decir, un reclamo ante la Corte Suprema para que esta resuelva definitivamente el caso. Y, aun cuando la Corte Suprema puede resolver en contra del demandante y ordenar el pago de la multa, la sanción ya habrá prescrito, pues debe recordarse que esta sanción administrativa prescribe a los cuatro años de impuesta.

La ex jueza de Tránsito y Seguridad Vial de la Corte de Lima Norte y actual magistrada penal de la Corte de Ventanilla, Clara Mosquera, explicó a RPPData que un proceso iniciado en estas sedes puede extenderse hasta más de dos años. "Todo depende de la disposición que tengan las partes para llegar a una terminación anticipada cuando se trata de accidentes, por ejemplo. En el caso de las infracciones de tránsito, todas se revisan en Lima (centro) porque ahí es donde se encuentra el Servicio de Administración Tributaria (SAT)".

Víctimas desprotegidas

Sobre las fallas en la legislación vial, la magistrada indicó que existe “dispersión de textos” en el Código Penal, lo que contribuye a que se invisibilicen las deficiencias del sistema. "Hay muchas cosas que deberían cambiar. Por ejemplo, que se especifique en el Código un capítulo o un apartado exclusivo sobre tránsito y seguridad vial. Así, el legislador prestaría más atención y se evidenciarían errores vigentes como las penas benignas a los conductores que causan daños irreparables a transeúntes".

Actualmente, el Código permite que un chofer sin antecedentes vea disminuido el plazo de su pena hasta a cuatro años de cárcel, aun cuando cause la amputación de la extremidad de la víctima del accidente u otros daños. Mosquera señala que este mismo plazo es aplicable también para quien causa una fractura, por lo que debería endurecerse las penas de acuerdo a la gravedad de las lesiones.

"Estamos acostumbrados a imponer papeletas sin que exista sanción efectiva. Por eso hay conductores con un sinnúmero de papeletas y que siguen circulando. Debería bastar con dos infracciones muy graves para que se les quite la licencia de conducir. Deberíamos olvidarnos ya de la sanción pecuniaria, reparar en que estamos tratando, en muchos casos, con potenciales asesinos sobre ruedas, y darles, al menos, esta lección", sugirió Mosquera.

Actores y leyes que no alcanzan

El sistema del transporte público actual en el Perú es regulado por la Ley General del Transporte y Tránsito Terrestre (Ley N° 27181) que se promulgó en 1999. Esta delimitó quiénes son las autoridades competentes para fiscalizar el funcionamiento del servicio: el MTC; los Gobiernos Regionales, las Municipales Provinciales y Municipales Distritales; la Policía Nacional; y el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual (Indecopi).

Otras autoridades creadas más recientemente son la Autoridad Autónoma del Tren Eléctrico (AATE); el Consejo Nacional de Seguridad Vial; el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositrán); y la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (Sutrán). 

Pese a que la ley también exige la intervención del Estado frente a casos de distorsión o abuso en el mercado de transporte, esto nunca se ha cumplido. Lino de la Barrera indicó que la concertación de precios es una mala práctica empresarial que debe ser comprobada y sancionada por el Indecopi, pero que esto no siempre sucede.

"Indecopi no estaría actuando debidamente en varios casos", dijo el especialista. "Aunque hay que recordar que la subida de precios está avalada por el modelo económico que reconoce el Estado, que es el de la oferta y la demanda. Lo que la entidad debe hacer es verificar si existe la concertación o si en el servicio existe relación entre precio y calidad". El reglamento de la ley obliga a las empresas de transporte interprovincial a publicar sus tarifas, pero esto tampoco se ha cumplido en más de 16 años de vigencia normativa. Además, los escenarios de prohibición no prevén sanción ni medida alguna contra el incumplimiento.