¿Qué son los Acuerdos de Gobierno a Gobierno y por qué son una alternativa para la ejecución de obras en el país?

En su Mensaje a la Nación por Fiestas Patrias, el presidente Martín Vizcarra anunció la construcción de tres grandes obras de infraestructura a través de la modalidad de acuerdos de Gobierno a Gobierno [G2G] . Se trata de las Líneas 3 y 4 del Metro de Lima y la Carretera Central.

Estas obras se suman a los otros dos grandes proyectos que semanas atrás se habían encaminado también por esta modalidad de los G2G: la Reconstrucción del Norte y el Hospital Lorena del Cusco.

RPP Noticias consultó con especialistas para explicar de qué se trata este tipo de acuerdo que resultó muy ventajoso en la realización de los Juegos Panamericanos y cuyo modelo se va a replicar para la culminación de esperadas obras en el país.

El abogado Juan Carlos Medina Flores, asociado al estudio Echecopar, explicó que el acuerdo de Gobierno a Gobierno “es una figura contractual fuera del ámbito de la Ley de Contrataciones del Estado, donde el Estado peruano contrata con otro Estado y este se encarga de brindar bienes, servicios y obras”.

“Estos últimos contratos son de gestión donde- ya sea el Gobierno de Reino Unido o de Francia- van a brindar asistencia técnica en la gestión de estos proyectos. No es que van a construir las obras de la Reconstrucción, ni tampoco el Hospital Lorena, sino que van a brindar asistencia técnica, a través de personal extranjero y su know how para que se gestione de mejor manera el proyecto y se logren los objetivos”, indicó.

Una de las características de este tipo de contratos de Gobierno a Gobierno es que se establece el rol de “agente de procura”. Es decir, el Estado inglés o francés conducirá en representación del Estado peruano un proceso de selección para elegir a los contratistas finales que se encargarán de la ejecución de las obras, bienes o servicios.

“Por ejemplo, en los Juegos Panamericanos para construir, las obras de la Videna o la Villa Panamericana, a los contratistas no se les eligió con la Ley de Contrataciones del Estado, sino que, usando el contrato de Gobierno a Gobierno, el Estado inglés, a través de un agente de procura, llevó a cabo procesos de selección especiales”, detalló Medina.

¿Son los acuerdos de Gobierno a Gobierno la solución para agilizar grandes obras de infraestructura en el país? A consideración de Medina Flores, este tipo de contratos son una “figura excepcional que debería utilizarse solamente cuando resulte necesaria”. Los criterios para su uso dependen en gran manera de si el Perú tiene la experiencia, los profesionales y si sabe gestionar el proyecto planeado.

“El Estado también tiene que robustecer sus mecanismos, tiene que capacitarse, tiene que adquirir la experiencia de estos proyectos y empezar las cosas por sí mismo. Utilizar su propia normativa, si se tiene que mejorar algunas cosas en la Ley de Contrataciones del Estado, se mejorará, pero la idea es que este mecanismo sea excepcional”, manifestó.

Medina Flores sostuvo que es común escuchar que “los ingleses hicieron todo” en los Juegos Panamericanos, cuando realmente no fue así. Si bien existe una oficina de gestión de proyecto en el equipo del estado contratado, también hay un equipo espejo en el lado peruano.

“El Estado peruano también tiene a sus propios profesionales por dos motivos: a) para ir controlando el avance del proyecto y la asistencia y b) para ir retroalimentándose e ir adquiriendo el know how. No es la idea de que el otro Estado haga todo y nunca aprendamos nada. Tiene que hacerles seguimientos a los costos, a los riesgos y al calendario”, explicó.

¿Por qué el G2G para la Reconstrucción?

El Fenómeno El Niño Costero que afectó a Perú entre enero y abril del 2017 dejó un saldo de 162 muertos, además de 66 mil viviendas, 354 instituciones educativas y 64 establecimientos de salud destruidos.

Amalia Moreno Vizcardo asumió la dirección ejecutiva de la Reconstrucción con Cambios en octubre del 2019. Su experiencia previa en el Estado fue haber sido Secretaria General de Lima 2019. Estuvo a cargo del seguimiento de las obras de infraestructura deportiva para los Juegos Panamericanos.

En entrevista para este informe, Moreno Vizcardo indicó que la Reconstrucción es un proyecto multifuncional, ya que no únicamente se trata de infraestructura de transporte, o de saneamiento, o de salud o de educación. “Todas esas obras se tienen que desarrollar en la Reconstrucción”, apuntó. Asimismo, manifestó no solo es reponer la infraestructura que había sido destruida por el Niño Costero, sino también mirar a obras de prevención.

“Cuando asumo la gestión, priorizamos las obras de prevención, que son históricamente relegadas, que no han podido ser enfrentadas desde el punto de la gestión pública con anterioridad por su complejidad. Había estas obras pendientes, que se habían iniciado con algunos estudios y planes, y nosotros tomamos la decisión de que, si no pensamos en prevención, no puede haber una reconstrucción responsable. Cuando decidimos concentrarnos en obras de prevención es donde decimos ‘estos son megaproyectos multipropósitos y tenemos que tocar la puerta a países que tengan esa experiencia’”, detalló.

“Nunca hemos tenido la ocasión de gestionar un proyecto tan grande: el tratamiento de 17 ríos, 5 drenajes pluviales y 7 quebradas con una mirada integral. Eso nunca ha hecho el Perú”, agregó.

Los G2G y la Ley de Contrataciones del Estado

La Ley de Contrataciones del Estado (LCE) es el marco normativo para la adquisición de bienes o servicios. En el caso de los acuerdos de Gobierno a Gobierno, se exceptúa de esta ley.

Para Medina Flores, se eligió los contratos de Gobierno a Gobierno debido a la magnitud, complejidad y especialidad de los proyectos, “que no se pudieron realizar directamente, a través de los procesos de contratación comunes”.

Sin embargo, los especialistas consultados para este informe sí coincidieron en señalar que la Ley de Contrataciones del Estado debería ser mejorada para la agilización de los proyectos.

Por ejemplo, Medina Flores apunta que la LCE debería ser más simple en los procesos de selección: “dejar de centrarse tanto en la presentación de papeles o cumplimiento de pasos y enfocarse un poco más en realmente contratar oportunamente aquello que la entidad necesita”. Otro aspecto a mejorar, mirando como ejemplo la ejecución de las obras de los Juegos Panamericanos, es dar flexibilidad a las modificaciones del calendario, indicó Medina.

Para Moreno Vizcardo, quien concuerda en que la norma tiene que ser reestructurada, la brecha actual que tienen es la profesionalización de los funcionarios dentro de la gestión pública. “Lo más fácil es modificar la norma. La podemos modificar mil veces, pero si no mejoramos la formación de nuestros funcionarios no vamos a obtener los resultados”, indicó.

“¿Cómo formas profesionales? Dándoles conocimiento, lo que a nivel internacional se reconoce como buenas prácticas. Eso es la ventaja de los G2G. Más allá de la reflexión de mejorar la normativa, porque toda norma es perfectible y la Ley de Contratación del Estado se basa en las formas y no en el fondo. Definitivamente tiene que ser reestructurada”, añadió.

El economista de la Universidad del Pacífico Melvin Escudero manifestó, en esa línea, que más allá de la regulación, un problema que arrastra el Estado en la ejecución de proyectos de infraestructura es la falta de capacidades. “Mas que norma en sí, son las capacidades de los equipos. Hay muchas rotaciones con cambios de ministros, de directores que afectan el normal desempeño de los proyectos”, indicó.

Con el escándalo de Lava Jato y el Club de la Construcción, la Ley de Contrataciones del Estado se volvió más rígida para cerrarle el paso a la corrupción. Sin embargo, para Amalia Moreno, en busca de ese objetivo, la norma tuvo otras consecuencias como el “atar de manos al funcionario honesto”.

“La Ley de Contrataciones del Estado sigue siendo sobrerregulada. Tenemos que ir a un cambio de una evaluación que se centre en el conocimiento que en los papeles. [Actualmente] Nuestra selección de proveedores se basa más en la presentación de documentos que en el propio conocimiento que cada empresa tiene sobre la materia de la que se le está contratando”, manifestó.

Más obras de infraestructura

Escudero sostiene que el déficit de infraestructura en el país bordea los 150 mil millones de dólares. Para cerrar la brecha, se tiene que recurrir a diversas modalidades de inversión: obra pública, obras por impuestos, asociaciones público-privada y acuerdos de gobierno a gobierno.

“Mi perspectiva es que los acuerdos de Gobierno a Gobierno no es que se vayan a expandir a todo. No toda la infraestructura del Perú va a ser construida por el gobierno inglés, pero sí sigue siendo una muy buena herramienta para complementar capacidades”, indicó.

Para Moreno Vizcardo, el éxito de una modalidad de inversión depende principalmente de las personas que lo dirigen.

“En aquello que no puedo solo, en que me sienta sin esa capacidad, ahí sí me voy con un acuerdo G2G. Tenemos que tener esa capacidad de reinventarnos, fortalecer otras plataformas como las asociaciones público-privadas o las concesiones. […] A veces, se sobrerregula para reducir la corrupción, pero igual la corrupción campea. La corrupción no depende de la norma, sino de las personas. Queremos siempre dejar normas modificadas. Ahí no está el gran reto del país, sino está en la formación de personas”, manifestó.

 *Nota publicada originalmente el 2 de julio