¿Por qué los pueblos indígenas siempre se han sentido abandonados por el Ministerio de Cultura?

El Ministerio de Cultura está a poco de cumplir diez años de creación. Una de sus tareas, a través de su Viceministerio de Interculturalidad, es promover la protección de los derechos de los pueblos indígenas. Para ello, debe siempre intervenir como supervisor, coordinador o fiscalizador en las acciones de otros sectores, a fin de que ninguna población o persona indígena sea perjudicada.

Eso es lo que dictan las normas. Sin embargo, ya sobre el terreno, el poder de acción es limitado. Especialistas consultados para este artículo explican que obstáculos relacionados con recursos insuficientes o trabajo humano poco eficaz han minado los objetivos en todo este tiempo. Aquí un balance de los problemas que ha venido afrontando el Ministerio de Cultura respecto de las comunidades indígenas y de las responsabilidades que no habría cumplido con el pasar de sus gestiones.

La consulta previa para actividades de explotación no ha sido del todo respetada

A fines de 1993, el entonces Congreso Constituyente aprobó -mediante resolución legislativa- la adaptación del Estado peruano al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que está adscrita a Naciones Unidas. ¿Por qué es importante este convenio y qué tiene que ver con los pueblos indígenas? En su artículo 15, en específico, esta norma internacional establece el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados sobre proyectos de explotación de recursos naturales en sus zonas y a participar en los beneficios que devengan de esas actividades que hayan sido aprobadas previamente. Es decir, es el marco mundial que reconoce la consulta previa como un derecho indígena.

Aquel convenio, aprobado por el Congreso peruano en 1993, fue luego ratificado en enero de 1994. Tras la ratificación, como se establece para este tipo de normas, su vigencia empezó doce meses después, en febrero de 1995. De hecho, en una sentencia de 2011, el Tribunal Constitucional recuerda que la consulta previa es obligatoria y aplicable en nuestro ordenamiento jurídico desde 1995, con la vigencia del Convenio 169 en nuestro país.

Sin embargo, el mecanismo no necesariamente se ha venido aplicando en estos 25 años. Juan Carlos Ruiz Molleda, coordinador del Área de Litigio Constitucional del Instituto de Defensa Legal (IDL), explicó a RPP Noticias que varios de los principales proyectos mineros en el país no han sido debidamente consultados. Además, como abogado cercano a procesos de demanda de consulta previa, explica que la cantidad de información que se le extiende a los pueblos indígenas suele ser mínima.

“El Convenio 169 habla de consulta previa e informada cada vez que el Estado quiere tomar decisiones -sean concesiones mineras, petroleras o actos normativos- que afecten a los pueblos indígenas. En materia petrolera, lo que les consultan a los pueblos no es el contrato de licitación ni es el documento donde se ven los impactos ambientales. ¿Sabe lo que les dan? Las dos hojitas del borrador de decreto supremo que aprueba el contrato. En general, en materia de consulta previa, la gestión del Ministerio de Cultura es un desastre. Es retórica y vacía. Los proyectos mineros que se han consultado son, en su mayoría, proyectos chicos; los grandes proyectos no los tocan”, sostuvo Ruiz Molleda en entrevista para este texto.

El abogado señala que uno de los pocos casos en los que se hizo consulta previa fijando beneficios para los pueblos indígenas es el del Lote 192, un proyecto petrolero ubicado en Loreto. Según detalla, se consiguió que parte de la ganancia por barril -aunque pequeña, de 0.75%- se destine al desarrollo de las comunidades. Si estos acuerdos se repitieran, cada pueblo indígena situado en zonas de extracción sería beneficiario de fondos de inversión en infraestructura y servicios básicos. Pero los especialistas entrevistados coinciden en que esto no ocurre.

Enrique Ortiz Tejada, director senior del Fondo Andes Amazonía (Andes Amazon Fund), fundador de la ONG Conservación Amazónica-ACCA y columnista de RPP, señala que los procesos de consulta previa en el país se han caracterizado por malos manejos y falta de consecuencia.

“Según la Ley de Consulta Previa, ésta debe realizarse sobre medidas legislativas o administrativas que afecten los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios. Sin embargo, en la práctica no es así, pues cada sector es quien decide qué debe consultarse y qué no y es algo que debe corregirse con prontitud. Por ejemplo, el sector minero no realiza consulta previa para otorgar concesiones dentro de una comunidad campesina o nativa a pesar de la gran afectación al territorio que genera la extracción a tajo abierto o minería fluvial, pero para crear un área de conservación regional, donde se preserva  o recupera los valores biológicos y los recursos naturales, sí debe realizarse la consulta previa”, nos explicó el ecólogo desde Washington D.C.

La Ley de Consulta Previa a la que hace referencia Enrique Ortiz fue promulgada en setiembre de 2011, en concordancia con el Convenio 169 de la OIT que mencionamos anteriormente. El especialista añade que el Estado debe reforzar las capacidades de relación entre ambos frentes: el del Ministerio de Cultura, a través de su Viceministerio de Interculturalidad y el de la representación de comunidades indígenas.

“[En estos procesos de consulta] ha habido irregularidades manejadas por agendas políticas y poderes e intereses mayores dentro del Gobierno. El Estado debe invertir en reforzar no solo la capacidad del Viceministerio de Interculturalidad, sino también el de las organizaciones indígenas. La problemática es compartida con las comunidades indígenas, que tienen liderazgos débiles y que en muchas ocasiones responden a intereses personales, políticos o económicos”, dijo Ortiz.

Las gestiones no han fortalecido lo esencial: conectar políticas con otros sectores

El Ministerio de Cultura fue creado en julio de 2010, con la promulgación de la Ley Nº 29565. En su artículo 15, la norma delimita competencias al Viceministerio de Interculturalidad, un despacho dentro del Ministerio de Cultura, que hasta la fecha se encarga de promover la inclusión de los pueblos indígenas u originarios. Precisamente, una de las principales atribuciones de este viceministerio es la de garantizar los derechos de las comunidades indígenas en conformidad con el Convenio 169 de la OIT.

En un artículo anterior, entrevistamos a la actual viceministra de Interculturalidad, Angela Acevedo Huertas, para conocer los puentes de comunicación y la protección que se tienen con los pueblos indígenas durante la emergencia sanitaria por la COVID-19. También aprovechamos para conocer su propio balance general del funcionamiento del viceministerio.

“Se ha ido avanzando y construyendo todo un primer piso en relación a un Estado intercultural, un Estado que pueda incorporar la mirada de los pueblos indígenas y que pueda cerrar esta brecha histórica que tenemos en relación a los servicios públicos que se les brinda a los pueblos indígenas. Se construyó todo lo necesario para la implementación de los procesos de consulta previa. En lenguas indígenas hemos avanzado también sobremanera. Hemos emitido el reglamento de la ley de lenguas indígenas, hemos formado y certificado servidores públicos con competencias en lenguas, hemos trabajado traductores e intérpretes en lenguas indígenas, y así una serie de herramientas para que los sectores puedan brindar servicios públicos en estas lenguas”, declaró Acevedo.

La funcionaria también explicó que a los pueblos indígenas en aislamiento -aquellos que voluntariamente viven distanciados en sociedades autónomas- se les ha venido protegiendo mediante la categorización de sus territorios como “reservas indígenas” y que se ha ido implementando un sistema de monitoreo con puestos de control. Además, aseguró que la interacción con las organizaciones indígenas es continua.

"Lo que nosotros tenemos como sector es grupos de trabajo para pueblos indígenas (GTPI), donde participan las siete organizaciones nacionales. Nos reunimos periódicamente y se va informando, discutiendo y buscando generar políticas públicas sobre diferentes temas. Pero no se puede trabajar solo con las nacionales, que representan a una serie de organizaciones de base, y nosotros tenemos espacios de discusión, diálogo, también con las organizaciones regionales", precisó Acevedo.

Para conocer los inicios de estas gestiones y quizá alguna crítica sobre el trabajo del sector, buscamos a Iván Lanegra Quispe, quien fue viceministro de Interculturalidad entre 2011 y 2013. El abogado nos señaló que el viceministerio empezó con muy pocas capacidades financieras y humanas, y que un primer hito en su trayectoria ocurrió, sin duda, con la implementación de la Ley de Consulta Previa. El también politólogo precisa que las políticas indígenas son intersectoriales y que es tarea del viceministerio afianzar los canales de comunicación entre el actor estatal (sea Salud, Educación, Justicia, etc.) y los pueblos indígenas.

“Sin embargo, este tema de coordinación intersectorial nunca fue resuelto. Es decir, el siguiente paso en el proceso de construcción del viceministerio tenía que ser el desarrollo de una estructura para el trabajo intersectorial. Porque si el Ministerio de Cultura no tenía ni podía tener tampoco todas las herramientas de política intersectorial bajo su mando, tenía que al menos tener una capacidad de coordinación muy fuerte. Entonces, el Ministerio de Cultura se ha quedado, en gran medida, en su primer momento [de diseño de bases normativas y de líneas de trabajo] con algunas mejoras”, indicó Lanegra.

Para el exviceministro, la falta de capacidad de coordinación intersectorial es el punto que más se puede evidenciar en la situación actual de la emergencia sanitaria por el nuevo coronavirus.

“Es decir, el Ministerio de Cultura no tiene las armas para liderar una acción rápida y concertada de todo el Estado en el tema indígena en las zonas más vulnerables. No lo tiene. Depende de lo que cada sector haga. No hay un liderazgo en el tema. Esa relación entre el Ministerio de Cultura y los grupos indígenas a través de estos grupos de trabajo que se han creado no terminan siendo una herramienta efectiva porque no tienen como contraparte una estructura de acción en el terreno fuerte. El Ministerio de Cultura no dispone directamente, pero debería -por lo menos- construir esa estructura de trabajo coordinado para lograr un mayor impacto”, dijo Lanegra.

Lentitud en la creación de reservas y poca insistencia en un sistema de traducción de lenguas

En una anterior entrevista, el presidente de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), Lizardo Cauper, se refirió al estado de abandono en el que se sienten las comunidades indígenas respecto del Estado en la actual emergencia nacional. Adicionalmente, le preguntamos si, con anterioridad a la pandemia, habían percibido acciones de protección real por parte del Estado.

“Mi respuesta es no. Antes que llegue esta pandemia, estábamos trabajando la política nacional de pueblos indígenas, amazónicos y andinos del Perú. Ya más de un año en charlas, recepción de información, socialización, para que eso no pase. Toda la información que brindamos, y nada. El sistema de salud de Ucayali, Madre de Dios y Loreto estaba presentando casos de personas que morían de dengue hemorrágico. Eso lo hemos presentado. Encima, llegó la pandemia y ya fue mucho peor”, dijo Cauper.

Las comunidades indígenas son especialmente vulnerables ante enfermedades -nuevas o comunes- por dos razones principales: su sistema inmunológico no está reforzado y su acceso a medicinas o atención médica es casi inexistente. Un caso como el reportado desde Pucacuro, por el propio Apu de la comunidad loretana, en enlace telefónico con RPP hace un par de semanas. El líder indígena denunciaba que en la zona existía actividad extractiva de petróleo; es decir, explotación económica, pero que la única posta médica que estaba cerca no tenía medicamentos ni especialistas para tratar la COVID-19.

El exviceministro Iván Lanegra señala que, ciertamente, el Estado no ha podido garantizar que los pueblos indígenas participen de los beneficios de las actividades económicas en sus territorios. También recuerda algo más grave e igualmente duradero en el tiempo.

“Ni siquiera es que no participan en los beneficios, sino que encima se trasladan los costos y los perjuicios por daño ambiental. Entonces, eso hace más dramática la impresión. El Apu tiene toda la razón. Hay un tema ahí muy serio de la manera en la cual hemos pensado la Amazonía. Se la ha considerado históricamente como una despensa de recursos y ya está. No se ha pensado en las personas que por siglos habitan esas áreas”, sostuvo Lanegra para este texto.

El ecólogo Enrique Ortiz Tejada rescata cierta intención que pueda tener el viceministerio de Interculturalidad, pero advierte que los cimientos siempre han sido débiles. Además, informa que existen varios obstáculos para garantizar derechos mínimos a los Pueblos Indígenas en situación de Aislamiento y situación de Contacto Inicial (PIACI).

“Ha habido avances significativos, pero bastante lentos. Se han recategorizado tres reservas indígenas, faltan recategorizar dos más y quedan otras cinco todavía por declarar, de las cuales tres de ellas ya están en proceso de creación, aunque a paso de tortuga. A nivel de toda la Amazonía, es un avance tremendo, y sin los graves retrocesos vistos en el Brasil o los crónicos problemas de Colombia y Ecuador. Pero lo cierto es que estamos lejos de decir que está garantizada la protección de esos territorios. Con respecto a las últimas autoridades; es decir, viceministras, les interesa e importa, pero se encuentran con una pared política que prioriza el desarrollo económico sobre la vida de los PIACI. Si bien han hecho las alianzas con las comunidades indígenas aledañas a los territorios indígenas en aislamiento y con el Sernanp, les es difícil proteger mejor las Reservas Indígenas por el bajo presupuesto asignado.  El viceministerio de Interculturalidad es la última rueda del coche a nivel del Estado”, respondió Ortiz.

El abogado Juan Carlos Ruiz Molleda también nos informó sobre el retraso en la creación de reservas indígenas. Según sostiene, la política de desarrollo económico del Estado es la que suele entrar en conflicto con estos procesos.

“¿Por qué se retrasa? Porque ahí hay petróleo, recursos forestales o mineros. El Ministerio de Cultura -en lugar de ponerse fuerte frente a sectores como el Ministerio de Energía y Minas y hacer respetar estas zonas, incluso con informes que acreditan que estos pueblos viven ahí- viene retrasando la creación de reservas. Recordemos que el Ministerio puede emitir opinión vinculante sobre la actividad extractiva en esos territorios. Pero, sistemáticamente, lo que ha hecho es casi ser una mesa de partes del Ministerio de Energía y Minas”, critica Ruiz Molleda.

De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en el Perú existe un total de 85 pueblos indígenas, si subdividimos los grupos quechuas. El Ministerio de Cultura reconoce 55, englobando en un gran grupo a los pueblos que hablan la lengua quechua y sus variantes. Una mayor parte del total de pueblos indígenas tiene ubicación en la Amazonía. Además, la entidad del Estado ha identificado 48 lenguas originarias en el país.

Una de las manifestaciones más notorias de la distancia entre el Perú y sus comunidades indígenas es la brecha del lenguaje. Precisamente, la labor de construir los puentes también es responsabilidad del Viceministerio de Interculturalidad.

“Se ha ido avanzando, pero muy pobremente. Por ejemplo, en procesos en el Poder Judicial, donde las partes son indígenas con lengua originaria, se ha empezado a lograr algún mínimo de servicios de traducción adecuados. La política de traductores empezó recién en 2012, con los primeros intérpretes indígenas certificados. Y, desde luego, el tema se pensó inicialmente solo para consulta previa, pero luego se fue extendiendo a otros servicios y uno de esos servicios claves es el judicial. Si nosotros queremos que la traducción se amplíe también se requieren recursos. El Poder Judicial y el Ministerio de Justicia son dos actores que deberían empujar el tema, pero ahí al Ministerio de Cultura le toca hacer más visible el tema y fijar las políticas coordinadas para que eso vaya más rápido hacia esa y otras áreas del Estado”, indicó Iván Lanegra.

Ruiz Molleda también da un balance negativo en ese sentido. “En este país, en el Poder Judicial, los pueblos indígenas no tienen intérprete. El convenio que hay con el Poder Judicial para dotarlo de intérpretes está más pensando en casos de extranjeros. Hay polaco, ruso, francés, pero… ¿dónde están nuestras lenguas originarias? Los pueblos indígenas, si son procesados no tienen derecho a un intérprete. Todo reclamo por el derecho a la defensa con intérprete se declara nulo. Y esa es una pelea a la que no se une el Ministerio de Cultura”, dijo.