Disolución del Congreso | ¿El Tribunal Constitucional y el Poder Judicial pueden reponer a los exlegisladores?

Este último jueves, el presidente de la Comisión Permanente, Pedro Olaechea, presentó ante el Tribunal Constitucional un recurso con el que exige el retorno del Parlamento tras su disolución. La demanda, que técnicamente se denomina “acción competencial”, busca que se declare inconstitucional el decreto emitido por el Gobierno de Martín Vizcarra, que oficializó el cierre parcial del Legislativo y la convocatoria a nuevas elecciones congresales. 

Días antes, Marisol Espinoza y Ángel Neyra, dos ex integrantes del disuelto Congreso de la República, tramitaron ante el Poder Judicial sus respectivas demandas de amparo con el mismo fin de revertir la disposición y ser repuestos como legisladores. 

Si bien estos recursos correrían contra el tiempo, pues la elección de un nuevo Congreso ya está programada para el 26 de enero de 2020, también afrontarían otros obstáculos -de forma y fondo- para prosperar. Así lo explicaron constitucionalistas consultados por RPP Noticias.

¿Admitir la demanda competencial queda a voluntad del TC?

Sobre la posibilidad de que el TC atienda la acción competencial existe una controversia especializada. Algunos analistas del Derecho señalan que no debería admitirse porque el Código Procesal Constitucional -en su artículo 109, inciso 3- establece que estas demandas cuenten con el respaldo de la institución colegiada en su conjunto, que en este caso sería el desactivado-Pleno del Congreso. 

Para la magíster en Derecho Constitucional Erika García Cobián Castro, la procedencia de la demanda competencial “estaría sujeta a debate” y, aunque fuese admitida, tendría pocas chances de prosperar. “Está la discusión de si admitirla o no porque, en estricto, la Comisión Permanente no tiene reconocida la facultad de, por sí sola, autorizar el inicio de un proceso competencial. Luego está la cuestión de fondo, que es analizar si la disolución fue constitucional. Si se concluye que sí, consecuentemente la demanda sería declarada infundada”.

El constitucionalista y Doctor en Derecho Luis Castillo Córdova sostiene que, si bien la admisibilidad de la acción competencial  tiene reglas rígidas, el Tribunal Constitucional podría hacer una excepción. “Aquí va a depender de qué consideración tenga el TC: Si se pone muy estricto, la va a rechazar de plano. Si, por el contrario, cree que la situación amerita un pronunciamiento suyo, va a interpretar que la Comisión Permanente es un sucedáneo del Parlamento y la va a admitir. Esa interpretación, desde el punto de vista jurídico, sería muy estirada, muy forzada, pero estos no son tiempos de normalidad y puede que el Tribunal termine admitiéndola, que no es lo mismo que declararla fundada porque eso es posterior”. 

Por su parte, Violeta Bermúdez Valdivia, magíster en Derecho Constitucional, indica que un vacío normativo como el que se tiene (en el que no se le reconoce facultad a la Comisión Permanente de un Congreso disuelto para presentar acciones competenciales) no puede llevar al TC a rechazar de plano un caso tan particular.  “Considero que, en todo Estado democrático de Derecho, debe haber siempre la oportunidad de revisar una decisión tan trascendente como la de disolución de un Congreso. No deberíamos llegar al absurdo de que un poder tome una posición y nadie la pueda cuestionar porque preferimos ser formalistas. Más bien, deberíamos apostar a que se pronuncie -favorable o desfavorablemente, pero que zanje- el órgano más competente, que es el Tribunal Constitucional. Si nos pusiéramos formalistas, también diríamos que no existió la comunicación concreta de la negativa de confianza y que, por tanto, no se dieron las condiciones requeridas para la disolución, cuando en los dos lados hay puntos que pueden evaluarse”. 

Bermúdez expresa que, en este escenario específico, “la norma se ha quedado corta” y estima que esta polémica debería ameritar una modificación futura que le otorgue a la Comisión Permanente una vía de objeción cuando el Congreso es disuelto. 

El amparo y sus (pocas) posibilidades 

Como lo mencionamos al inicio de este artículo, los exlegisladores Marisol Espinoza y Ángel Neyra ya recurrieron a la justicia ordinaria (el Poder Judicial) para pretender su reposición como parlamentarios. De acuerdo con el contenido de la demanda de Neyra, a la que accedió RPP Noticias, la disolución fue “inconstitucional” y afectó los derechos a la participación política y al trabajo de los congresistas por un recorte “inconstitucional” de sus mandatos.

Consultado por este medio, el ex presidente del Tribunal Constitucional César Landa Arroyo explicó que toda persona puede presentar una demanda de amparo si considera que sus derechos constitucionales han sido vulnerados. Sin embargo, aclaró que no existen “derechos absolutos”, por lo que no todo amparo es siempre procedente. “Los derechos pueden limitarse o suspenderse por ley cuando esta tiene una finalidad constitucionalmente legítima y la restricción sea razonable y proporcional. De acuerdo con el artículo 134 de la Constitución [que faculta al presidente disolver el Congreso tras dos negativas de la confianza], el derecho de los congresistas que son elegidos para cumplir un mandato se puede afectar legítimamente”. 

Para Violeta Bermúdez, una demanda de amparo por vulneración de derechos no tendría espacio de discusión para este caso. “Sería improcedente de plano. Desde el punto de vista constitucional, no existe un derecho absoluto a ser congresista. Y, en el aspecto del derecho a la participación política, su ejercicio tiene reglas y posibilidades. Se aplicaría el artículo 5, inciso primero, del Código Procesal Constitucional, que establece que no proceden cuando los hechos no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado. Los congresistas [disueltos] han ejercido y participado, pero esa participación tiene otros elementos alrededor, como por ejemplo la suspensión, la sanción, el desafuero… Y son reglas que se conocen al postular. Otro de los supuestos que se conocen es el de la disolución como facultad presidencial en determinado escenario”. La especialista precisa, además, que no se podría alegar que el perjuicio fue personal. “La disolución no sirvió de manera directa para afectar a determinado congresista”.  

Castillo Córdova coincide en la lectura: “Sí. En efecto hubo un recorte del periodo [congresal] y este limitó la expectativa de los congresistas. Sin embargo, una limitación como esta no es, en principio, inconstitucional porque el acto previo se realizó invocando la Constitución. En todo caso, ese acto previo [el de la disolución post- interpretación de la segunda negativa de confianza] tendría que identificarse y calificarse de inconstitucional para que recién consideremos que se configuró una agresión a los derechos fundamentales de los congresistas”. 

Cabe precisar que la demanda de amparo es un recurso de efecto personalísimo. Esto quiere decir que una eventual sentencia favorable solo podría beneficiar al demandante que ganó el proceso. Por tanto, una hipotética reposición solo sería aplicada a Espinoza, a Neyra o a ambos, pero no se podría extender inmediatamente al colectivo de congresistas disueltos. “El amparo tiene efectos para cada caso individual. Si se le declarara fundado a uno, podría generar una suerte de jurisprudencia constitucional que intervendría en otros eventuales casos, pero no es que haya una aplicación automática inmediata para todos los casos similares sin demanda individual de por medio”, explica García Cobián Castro.

Otro detalle para considerar es que el proceso de amparo, como todo proceso judicial, llega a firme cuando agota, por lo menos, las dos instancias judiciales. Ante un doble rechazo de la pretensión, el demandante puede insistir vía Tribunal Constitucional, con un recurso de agravio. 

Todo llevaría a evaluar (primero) la constitucionalidad de la disolución

Mientras los trámites de cada recurso se dan en paralelo, algunos de los especialistas consultados refieren que sería conveniente para los jueces constitucionales de la Corte de Lima  -sede que recibió las demandas de amparo- aguardar un pronunciamiento del ente máximo de interpretación constitucional, que es el TC. Esto, si llega a admitir, analizar y resolver la acción competencial que presentó Olaechea. 

“Desde mi punto de vista, carecería de sentido resolver un amparo si adicionalmente se ha presentado una demanda competencial. Lo que, en todo caso, se cuestiona es si la disolución estuvo enmarcada en la Constitución. Y ese es un debate que tiene un trasfondo más institucional que individual”, estima la constitucionalista Violeta Bermúdez Valdivia.

Según el abogado Luis Castillo Córdova, si la demanda competencial es admitida a trámite, conviene que el Poder Judicial se mantenga a la expectativa. “Sí puede considerarse una conveniencia práctica en suspender el proceso de amparo a la espera de la decisión del TC. Pero mientras eso no ocurra, el juez constitucional debería abocarse a conocer los amparos presentados”.