¿El Senado Chehade hubiera evitado las crisis políticas?

Durante la mayor parte de nuestra historia republicana, hemos tenido un Congreso bicameral. La Cámara Baja o de Diputados estuvo diseñada para representar al pueblo y recoger propuestas, mientras que la Cámara Alta, integrada por Senadores con más experiencia, para reflexionar sobre aquellas leyes que necesitaban mayor revisión. Es un sistema que la mayor parte de democracias maduras con gran población han adoptado para mejorar su calidad legislativa. La expectativa para un Senado sería mejorar la relación de fricción entre el Ejecutivo y el Congreso. Además, le quitaría el peso en la observación de ciertas leyes al Tribunal Constitucional^[1]. Sin embargo, desde el Centro Wiñaq consideramos que la última propuesta de ley para retornar a la bicameralidad, realizada en la Comisión de Constitución del Congreso presidida por Omar Chehade de APP,  iría en contra de estos objetivos.

Según esta propuesta, el Senado iniciaría labores en el 2023 y se elegiría en conjunto a las elecciones regionales y municipales a fines del 2022. Sería un primer Senado con 3 años de duración, y los electos congresistas, se convertirían en diputados en el momento que se empiece el ejercicio de la Cámara Alta. Naturalmente, el cargo de senador requeriría ser “peruano de nacimiento, gozar con derecho a sufragio” y “tener como mínimo 35 años”, 10 años más que el requisito para ser un diputado, por lo que se trata de una labor reflexiva (Art.90). Sin embargo, el primer problema deviene del cuarto criterio que es “contar con experiencia laboral en el sector público acreditada como mínimo por 5 años” (Art. 90). Esto quiere decir que una persona que ha dedicado su vida al sector privado, no contaría con los requisitos para ser un senador.

El segundo problema deviene de la manera en que este Senado se elegiría, y a que fuerzas políticas beneficiaría desproporcionalmente. El Senado estaría compuesto por 60 senadores en total; 30 senadores elegidos por distrito único electoral (ej. un limeño puede votar por un tumbesino), y 24 senadores elegidos por distrito múltiple por cada región  (ej. un limeño vota por un limeño), uno por Lima Provincias, uno por la provincia del Callao  y 4 senadores  adicionales: 1 que represente a peruanos en el extranjero, 1 a las comunidades campesinas, 1 a las comunidades nativas y 1 a las comunidades afroperuanas. Según nuestros cálculos esta fórmula mixta generaría sobrerrepresentación de varias regiones en relación a su población.  Por ejemplo, bajo esta modalidad de elección, el voto de un moqueguano pesaría 4 veces más que el de un limeño.

Desde el Centro Wiñaq, simulamos cómo las fuerzas políticas hubieran sido representadas en un Senado en las últimas elecciones, utilizando el patrón de votación congresal de ese proceso electoral.  Para la elección del 2020, la primera fuerza política del Senado hubiera sido Unión Por el Perú (UPP) –liderado por Antauro Humala- partido del que probablemente habría sido escogido el presidente del Senado.  Junto con el ala populista de Acción Popular, Podemos, Frente Amplio y el FREPAP hubieran logrado una coalición populista dominante que no habría obstaculizado la mayoría de iniciativas que vimos del presente Congreso.  Es poco probable que hubiera servido para contrapesar las iniciativas de la Cámara de Diputados, en particular las iniciativas populistas. Además, no hubiera solucionado la polarización con el Ejecutivo dado que los mismos partidos que la incentivaron, hubieran tenido mayor representatividad en el Senado de lo que tienen en el actual Congreso. Difícilmente habría funcionado como una “Cámara Reflexiva”, y con esta correlación de fuerzas en el Senado se hubiera alcanzado los votos necesarios para la vacancia de Martin Vizcarra .

En la elección del 2016, el mecanismo propuesto no habría impedido que el fujimorismo tuviera una mayoría en el Senado, con 36% de los votos.  Con un sistema de distrito único, el grado de enfrentamiento entre poderes hubiera sido probablemente menor: PPK hubiera obtenido mayor cantidad de senadores, y el fujimorismo no hubiera tenido mayoría, a diferencia que con el Senado “Chehade”.

Haciendo un ejercicio similar, en la elección del 2011, se hubiera empoderado al Nacionalismo de Ollanta Humala, y al fujimorismo, a costa de fuerzas políticas más centristas con el sistema de elección del  Senado Chehade.  Con una alianza entre el humalismo y el toledismo, hubiera sido suficiente para dominar el Senado, y se habrían disminuido los incentivos para llegar a consensos.

Un Senado como éste estaría facultado para elegir los miembros del Tribunal Constitucional, especialmente de aquellos cuatro magistrados con plazo vencido desde el Congreso pasado. Además, el Senado ratificaría al presidente del Banco Central de Reserva, y elegiría a 3 de sus 7 directores.

En conclusión, con el mecanismo propuesto por el Senado Chehade, no se hubieran evitado los problemas de gobernabilidad de la última década. Ollanta Humala hubiera enfrentado menos incentivos a moderarse, Fuerza Popular hubiera tenido hegemonía en ambas cámaras que se hubieran enfrentado a PPK (sin posibilidad de cierre del Senado) y Vizcarra hubiera tenido un enfrentamiento político y programático aún mayor que el presente Congreso.  El mecanismo de elección diseñado por la Comisión Chehade, favorece a los actores más extremos del sistema político, y según la experiencia reciente, en particular a sectores de izquierda que estarían sobrerrepresentadas considerando el electorado alcanzado.   Saludamos la Bicameralidad y la consideramos necesaria, sin embargo, el Senado Chehade no nos parece que respondería a los objetivos que se estarían buscando con una Segunda Cámara. Es mejor para la representatividad ciudadana que la composición del Senado refleje la proporcionalidad poblacional del país, sea con una votación por distrito único o con algo próximo a ella. Las preocupaciones respecto a un Senado limeñizado se pueden atender estableciendo un porcentaje máximo de candidatos procedentes de una región en específico, así se daría un máximo de participación limeña en el Senado sin menoscabar la representatividad de la institución.

 ^[1] Por ejemplo, la vacancia por incapacidad moral del presidente sería resuelta con 2/3 de la votación de ambas cámaras (Art.113).

Fuentes:

Viguria, Carlos (2020). La vuelta del Senado: la esperanza para no aprobar malas leyes”. Peru21. https://peru21.pe/politica/la-vuelta-del-senado-la-esperanza-para-no-aprobar-malas-leyes-senado-bicameralidad-congreso-noticia/?tmp_ad=30seg.

Romaña, Andrés (2020). “Un freno llamado Senado”. Peru21.  https://peru21.pe/opinion/un-freno-llamado-senado-noticia/?ref=p21r

Cruz, Moisés Gonzales (2020). Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que Reinstaura la Bicameralidad como Estructura del Congreso de la República. N 6497/2020-CR. Congreso de la República. https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativas/PL06497-20201020.pdf.

Chehade, Omar (2020). Twitter.https://twitter.com/OmarChehadeMoya/status/1323298973059371010/photo/1.