La aplicación de la Carta Democrática Interamericana en las crisis políticas institucionales

En abril del 2001 redacté -en la antigua residencia de la representación del Perú ante la OEA, en Bethesda- el texto original de la Carta Democrática Interamericana. El aporte esencial del proyecto era activar la acción colectiva para la preservación de la institucionalidad democrática. No solo en los casos del golpe de Estado tradicional, sino cuando se produzca una grave alteración de la institucionalidad democrática o cuando ocurran hechos que pudiesen provocar dicha alteración.

La idea esencial, consagrada el 11 de septiembre de 2001 con la aprobación de la Carta Democrática Interamericana, era restablecer la democracia en los casos de grave alteración de la institucionalidad democrática, como el producido en el Perú el 5 de abril de 1995. Para los golpes de Estado la OEA ya tenía mecanismos de acción colectiva. El aporte de la Carta era activar la acción internacional frente a graves alteraciones, los golpes de nuevo tipo.

Al mismo tiempo, era necesario prevenirlos. Establecer mecanismos que permitiesen una acción preventiva para evitarlos. La alteración de la institucionalidad y gobernabilidad democrática -a diferencia del golpe de Estado que se produce con la inmediatez del uso de la fuerza- se configura en un proceso, en una sucesión de hechos que tienen lugar en el transcurso del tiempo, que van minando el Estado de derecho y progresivamente desnaturalizan y afectan la institucionalidad y la gobernanza democrática. Se expresa en crisis políticas que ponen en cuestión el orden democrático, el Estado de derecho y el ejercicio legítimo del poder.

La Carta Democrática Interamericana debía contar con un mecanismo preventivo, dirigido a controlar las crisis políticas y detener o encausar los conflictos entre poderes del Estado, esencialmente. Un instrumento que bien aplicado permitiese resolver las crisis de gobernabilidad, preservando el Estado de derecho y los valores de la vida democrática. Evitando la progresión de las crisis y la afectación ulterior de las estructuras básicas de la gobernabilidad democrática y el Estado de derecho.

Con esa finalidad, el artículo 17 del proyecto original disponía que “Cuando se produzcan situaciones en las que se adviertan factores que puedan afectar la institucionalidad democrática de un país miembro, el Secretario General, en uso de sus facultades, podrá realizar visitas, a solicitud o con el consentimiento del gobierno afectado, con la finalidad de hacer una apreciación de la situación. El Secretario General, al término de estas misiones preventivas, elevará un informe al Consejo Permanente. Toda decisión que conlleve el envío de una misión de buenos oficios o de naturaleza similar requerirá, necesariamente, una decisión del Consejo Permanente”.

Durante las negociacionses que culminaron con la aprobación del texto final de la Carta Democrática Interamericana,este instrumento precautorio previsto en el articulo 17 del proyecto original, se transformó en dos mecanismos de acción colectiva preventiva, incorporados en los artículos 17 y 18 del texto finalmente aprobado.

Se consideró -con buen criterio- que la legitimidad de acción para actuar en estos casos no debía ser una facultad exclusiva del Secretario General de la OEA, sino que la pueda ejercer, también, directamente, el gobierno del propio país afectado. ¿Por qué solo el gobierno y no otro poder del Estado o instituciones de la socieda civil? Porque la OEA es una organización interestatal donde los gobiernos son los únicos actores sujetos de derechos y obligaciones. Conforme al artículo 1 de la Carta Democrática, los Estados tienen la obligación de gobernar en democracia y de hacer respetar el derecho a la democracia de sus pueblos. En el ejercicio de esta obligación, era muy coherente y eficaz otorgarles la facultad de activar, por su propia voluntad, los mecanismos multilaterales de preservación y defensa.

Este primer mecanismo está regulado en el actual artículo 17 de la Carta:

“Cuando el gobierno de un Estado Miembro considere que está en riesgo su proceso político institucional democrático o su legítimo ejercicio del poder, podrá recurrir al Secretario General o al Consejo Permanente a fin de solicitar asistencia para el fortalecimiento y preservación de la institucionalidad democrática”.

El texto dispone que el gobierno concernido puede recurrir al Secretario General o al Consejo Permanente. Es claro que se trata de una disyunción inclusiva; es decir, que se puede recurrir a una u otra instancia de la OEA y que el Secretario General puede actuar motu proprio o solicitar un mandato del Consejo. En el texto del proyecto original, la acción colectiva del Secretario General o del Consejo estaba supeditada a una “apreciación de la situación”. Esta referencia se eliminó en la negociación, pues el texto se limitó a la legitimidad de acción del gobierno afectado. Pero, el otorgamiento de la asistencia solicitada -en la interpretación sistemática de la Carta- supone de todas maneras una apreciación de la situación por parte del Secretario General o del Consejo, que les permita establecer la existencia o presencia de los hechos fundantes que ameritan la aplicación del artículo 17. Es decir, la existencia de una situación o una sucesión de hechos que amenazan o ponen en riesgo la institucionalidad democrática, conforme a los elementos constitutivos de la democracia establecidos en los artículos 3 y 4 de la Carta.

La activación del artículo 17 presupone que la crisis o la situación de amenaza o riesgo ya no sea susceptible de ser controlada por el propio gobierno, y que la crisis se haya producido en la interacción con otros poderes del Estado, convulsiones de origen social u otros factores concomitantes. El Secretario General o el Consejo pueden requerir al gobierno solicitante de la ayuda internacional el cumplimiento de ciertas condiciones o cursos de acción indispensable para la legitimidad y la eficacia de la acción colectiva.

La Carta no define “la asistencia” que el Secretario General o el Consejo -corroborado el hecho fundante- puedan otorgar. No hay duda, sin embargo, de que se trata de procedimientos de cooperación internacional, cuyos componentes por definición son amplios y diversos. Se trata de una pluralidad de modalidades de acción, incluyendo consultas, el envío de representantes especiales, misiones de observación y el ejercicio de buenos oficios. El objetivo de la asistencia es propiciar el diálogo entre las partes para encontrar soluciones negociadas que preserven la institucionalidad democrática. En sus componentes jurídicos, políticos y el ejercicio pleno de los derechos humanos. Las consultas y negociaciones, además de las partes en conflicto, por una cuestión esencial de legitimidad, usualmente convocan también a diversas entidades representativas de la sociedad civil y el Estado.

El artículo 17 se aplicó en el caso de la crisis política que se produjo el 2008 en Bolivia, entre el gobierno y sectores de la oposición, a partir de la instalación de la Asamblea Constituyente que elaboró la nueva constitución boliviana. Confrontación que puso en cuestión la viabilidad de la institucionalidad democrática en el país. El canciller David Choquehuanca lo invocó en abril de ese año. El Secretario General y el Consejo Permanente decidieron interponer buenos oficios y propiciar negociaciones entre el gobierno y la oposición para buscar soluciones negociadas, constitucionales e institucionales. Luego de seis meses del ejercicio de los buenos oficios e intensas consultas y negociaciones entre las partes, se obtuvo un acuerdo que permitió estabilizar el curso de la institucionalidad democrática boliviana.

El segundo mecanismo, recogido en artículo 18 de la Carta Democrática, se refiere a la acción colectiva en situaciones de mayor gravedad en la amenaza de la alteración de la institucionalidad democrática. La legitimidad de acción en este caso ya no es potestad del gobierno concernido, sino directamente del Secretario General o el Consejo Permanente. La norma los faculta -con el consentimiento del país afectado- para hacer visitas en el terreno, tomar contacto con los diversos actores nacionales e informar al Consejo Permanente. El Consejo luego de apreciar la situación puede adoptar las medidas que estime conveniente para la preservación de la institucionalidad democrática.Estas medidas incluyen también el envío de misiones especiales y la interposición de buenos oficios.

Los dos procedimientos (artículo 17 y artículo 18) son modalidades de la acción preventiva. Su uso puede ser sucesivo en el tiempo, en función de los requerimientos y las características de la situación de alteración del orden democrático y de los requerimientos para asegurar la eficacia de las acciones de la OEA.

El cometido esencial de la acción colectiva preventiva, regulada en los artículos 17 y 18 de la Carta Democrática, es generar las condiciones y la realización de un diálogo y negociación nacional para superar la crisis y preservar la democracia. Con la participación directa de los actores en conflicto, otras entidades del Estado y la sociedad civil. Para establecer acuerdos que sostengan la institucionalidad democrática y tornen viable la gobernabilidad. Las agendas de esas consultas y negociaciones son absolutamente abiertas y se concertan por las partes en conflicto con los buenos oficios de la OEA y la participación de los actores nacionales más relevantes.