¿Cuáles son los caminos para una reforma constitucional total?

La reforma total de la Constitución Política es motivo de debate desde el retorno de la democracia al país hace poco más de veinte años. La semana pasada recobró fuerza luego de que Pedro Castillo afirmara que pedirá al nuevo Congreso de la República que agende la instalación de una asamblea constituyente, tal como lo propuso durante la campaña electoral.

“El 28 de julio, iniciando el mensaje a la Nación, vamos a ponerle frente al Congreso el primer pedido del pueblo: que agende inmediatamente la instalación de la asamblea nacional constituyente para hacer la primera constitución del pueblo”, expresó en una reunión con dirigentes sindicales, el pasado 1 de julio.

En esa misma línea, el secretario general de Perú Libre, Vladimir Cerrón, aseguró que “la asamblea plurinacional constituyente es un compromiso irrenunciable” de su grupo político y del próximo gobierno. En contraparte, Keiko Fujimori ha manifestado que Castillo Terrones busca establecer una asamblea constituyente “para cambiar las reglas y quedarse en el poder”.

¿Pero es la Asamblea Constituyente una de las opciones para el cambio de Constitución en Perú? ¿Existen otras vías? ¿Cuáles y qué se requiere?

Mecanismos planteados en 2001

En noviembre del año 2000, el Congreso vacó por permanente incapacidad moral al condenado exmandatario Alberto Fujimori tras rechazar su renuncia enviada desde Japón. Al año siguiente, el gobierno de transición de Valentín Paniagua creó la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional, cuyo objetivo era cambiar la Constitución de 1993 (C93) y definir cómo llevar a cabo este proceso.

El grupo de trabajo, liderado por el Ministerio de Justicia, planteó tres alternativas para el reemplazo de la C93: 1) Declarar la vigencia de la Constitución de 1979 y, en consecuencia, la nulidad de la C93; 2) Usar los artículos que establece la propia Constitución de 1993 para reformarla y retornar al texto de 1979; 3) Aprobar una ley de referéndum para consultar a la ciudadanía. Dependiendo del resultado, se convocaría a una asamblea constituyente para que redacte la nueva Carta Magna.

La viabilidad de estas opciones fue determinada por el Tribunal Constitucional (TC) en 2003. El TC recogió los argumentos del informe de la comisión creada por el gobierno de Paniagua para declarar infundada una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley que suprime firma y establece proceso de reforma constitucional, Ley 27600, promulgada por el Congreso, en 2001.

Marco legal actual: artículo 206°

La Constitución de 1993 (artículo 206°) establece que el presidente de la República tiene iniciativa de reforma constitucional, por lo que puede proponer proyectos de ley de esta naturaleza al Congreso, previa aprobación del Consejo de Ministros.

Además señala que la iniciativa de reforma constitucional también corresponde “a los congresistas, y a un número de ciudadanos equivalente al 0,3% de la población electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral”.

De acuerdo a este apartado, “toda reforma constitucional” debe ser aprobada por dos vías: la primera consiste en que el Congreso apruebe la iniciativa “con mayoría absoluta (66 votos) del número legal de sus miembros (130)” y, posteriormente, ratifique la propuesta mediante referéndum.

La otra opción que dispone la C93 es la omisión del referéndum “cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios (87 votos)” del número legal de parlamentarios.

Miles de firmas para iniciativa ciudadana

Para hablar de una reforma constitucional es necesario mencionar el artículo 32°. Este indica que “pueden ser sometidas a referéndum: la reforma total o parcial de la Constitución”, entre otras normas con rango de ley y ordenanzas municipales.

¿Quién puede convocar un referéndum? La C93 establece, como parte de los derechos ciudadanos, los derechos a la iniciativa legislativa y de referéndum (artículo 2°, inciso 17); y de “participar en los asuntos públicos mediante referéndum” (artículo 31°).

Estos derechos están reglamentados en la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N° 26300. Para ejercer el derecho de iniciativa para la reforma parcial o total de la Constitución, por ejemplo, se debe considerar el artículo 17° de esta norma.

Según indica, se "requiere la adhesión de un número de ciudadanos equivalente al 0,3% de la población electoral”. Luego, su artículo 18° expresa que las iniciativas provenientes de la ciudadanía “se tramitan con arreglo a las mismas previsiones dispuestas para las de los congresistas”. Es decir, el Parlamento debería aprobar en dos legislaturas consecutivas, con 87 votos a favor en cada una; o con mayoría absoluta y ratificada en un referéndum.

Si es “rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso”, el artículo 41° de esta ley otorga a la ciudadanía la opción de acudir al JNE y “solicitar iniciación del procedimiento de referéndum”. Para este caso, el artículo 38° menciona que el referéndum “puede ser solicitado por un número de ciudadanos no menor al 10% del electorado nacional”. En las elecciones generales del 2021 fueron alrededor de 25 millones 290 votantes.

En una entrevista con Ojo Público, Luciano López, experto en materia constitucional, subrayó que como precedente “hay dos pronunciamientos del JNE, del 2003 y 2012, que ratifican la validez del mecanismo de democracia directa [reformar la Constitución a través una iniciativa ciudadana]”, pero —añadió— que es “muy difícil reunir esa cantidad de firmas”. “La única vez que ocurrió fue cuando los fonavistas se organizaron y consiguieron convocar un referéndum para que todos opinemos sobre su demanda”, recordó.

Por su parte, Alejandro Rospigliosi se puso en el supuesto de que se lograra recolectar el 0,3% de firmas, acción que “tardaría, por lo menos un año” en concretarse. El segundo paso sería presentar la iniciativa al Congreso, donde se debatiría en la Comisión de Constitución y luego en el Pleno. “Este proceso podría durar unos tres años. Es decir, esperar que el Parlamento rechace la iniciativa para después recolectar más de 2 millones y medio de firmas válidas con el fin de convocar un referéndum es una utopía”, opinó para PerúCheck.

Para Rospigliosi, “la vía más rápida para cambiar la Constitución es la que hizo Chile: pasar por el Congreso [hubo un acuerdo entre los partidos del Parlamento chileno], pero en el caso de Perú, no se tienen los votos”. “Todos los caminos llegan al Congreso, salvo que se rompa el régimen democrático, a través de un un golpe de Estado y se disuelva el Parlamento. Pero en el siglo 21 estos son anacrónicos; los demás países te aíslan”, agregó.

La Asamblea Constituyente

Por otro lado, Luciano López explicó que “el presidente no tiene iniciativa de referéndum, entonces tendría que presentar un proyecto de ley de reforma constitucional para que se llame a una Asamblea Constituyente”. “Depende del Parlamento, si así lo decide, pasarle la autógrafa al mandatario para que convoque el referéndum”, sostuvo.

Al respecto, Rospigliosi consideró, en declaraciones a este medio, que la Asamblea Constituyente es una opción inviable. “Si el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) proclamase presidente a Castillo, su bancada tiene 37 congresistas de 130. No puedes aprobar la reforma constitucional con 37 votos, y con los parlamentarios de Juntos por el Perú, llegan apenas a 42. La izquierda está sola”, apuntó.

Además, estimó que tampoco sería posible una coordinación entre fuerzas políticas debido a cómo está conformado el Congreso. Explicó que las fuerzas del sector de derecha, centro derecha y centro izquierda “son mayoría y no permitirán esta idea del cambio”.

Una ley presentada por el Congreso

Existe una opción más para la reforma total de la C93, pero estaría a manos exclusivamente del Congreso y de un referéndum. La Ley 27600 —mencionada al inicio de la nota— dispuso el retiro de la firma de Alberto Fujimori de la Carta Magna, pero también le dio poderes a la Comisión de Constitución del Parlamento para que pueda elaborar su propio proyecto de reforma total.

López detalló que tras su promulgación, en diciembre de 2001, la Comisión de Constitución, dirigida por el desaparecido congresista Henry Pease, “diseñó el proyecto de reforma total de la C93. No hubo consenso en el Pleno y nunca se aprobó, pero la Ley 27600 continúa vigente”.

Conclusión

Existen al menos cuatro caminos para la reforma total de la Constitución de 1993, aprobada durante el gobierno de Alberto Fujimori. Tres de estas opciones conllevan a su debate en el Congreso de la República y, posteriormente, a su aprobación o rechazo.

La cuarta vía involucra la iniciativa ciudadana, a través de la presentación de una reforma constitucional al Parlamento. Para ello, se necesita la adhesión de un total de firmas equivalente al 0,3% de votantes hábiles. El padrón electoral este año registró cerca de 25 millones 290 mil personas, lo cual significa que la recolección de firmas debe superar las 75 mil 850. De ser rechazada, la ciudadanía puede optar por un referéndum, cuyo requisito es presentar una cantidad de firmas no menor al 10% del electorado nacional, más de 2 millones 500 mil.

Publicación elaborada por la alianza PerúCheck.