Bicameralidad en el Perú: ¿cuál es el proceso para aprobar una reforma constitucional en el Congreso?

Frente a la decisión del Congreso de la República de dar el primer paso para el retorno de la bicameralidad, es crucial que los ciudadanos comprendamos los aspectos que se deben cumplir para que un proyecto de ley que propone cambios en la Constitución Política del Perú sea aprobado y entre en vigencia.

Para empezar, una reforma constitucional consiste en la modificación de uno o más artículos de la Constitución Política. El proceso inicia con la presentación de un proyecto de ley ante el Congreso. Este texto puede ser formulado por el presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; por los propios congresistas o por el 0.3% de la población electoral, con firmas comprobadas.

Una vez en el Parlamento, la iniciativa llega a la Comisión de Constitución y Reglamento para su estudio. Luego, tras analizar el tema con especialistas y entidades pertinentes, este grupo de trabajo emite un dictamen para que sea debatido en el Pleno. Es aquí donde se establecen dos caminos para la aprobación de una reforma constitucional, tal como explica el abogado especialista en derecho electoral, Jorge Jáuregui.

1. Mayoría absoluta + referéndum

“El procedimiento de reforma constitucional está previsto en el artículo 206 de la Constitución y establece dos posibilidades", comenta Jáuregui. Una posibilidad es que se proceda a una votación y a una aprobación de una ley de reforma constitucional para una reforma parcial de la Constitución, con una aprobación de una mayoría absoluta del número legal de congresistas en una primera legislatura y que sea ratificada esta reforma constitucional a través de un referéndum. "Este es el primer mecanismo”, indica.

Para obtener mayoría absoluta en el Pleno, la propuesta debe recibir el apoyo de 66 congresistas (de 130) y ser luego refrendada vía referéndum por la ciudadanía.

2. Mayoría calificada en dos legislaturas consecutivas

La segunda modalidad, comenta Jáuregui, descarta el referéndum y se centra en la capacidad de consenso del Parlamento. Este, por ejemplo, es el camino iniciado por el Congreso con la aprobación -en primera votación- de la reforma de retorno a la bicameralidad. La propuesta obtuvo el respaldo de 93 legisladores el pasado jueves 16 de noviembre y tendrá que ser ratificada en la legislatura (2024) con un mínimo de 87 votos para que sea aprobada finalmente.

“La segunda posibilidad es que haya una discusión parlamentaria y, por lo tanto, se apruebe, en una legislatura, la reforma constitucional. Pero esta debe tener una mayoría calificada de dos tercios del número legal de congresistas. Y, además, debe ser ratificada con una segunda votación calificada igual de 87 votos en una segunda legislatura consecutiva”, indica.

Este umbral “bastante alto” -precisa Jáuregui- está previsto para una iniciativa de este tipo dado que se trata de la modificación de reglas fundamentales, “las más importante que tiene el sistema político”. De ser aprobada la ley de reforma constitucional, esta no puede ser observada por la presidenta de la República.

El escenario para el debate y las condiciones ideales

El especialista en derecho electoral Enzo Elguera, por su parte, recalca que un aspecto importante que se requiere para el debate es la madurez política para llegar a acuerdos "que rijan en igualdad de condiciones para los partidos políticos o participantes de las elecciones que tengan representación en el Parlamento", pero también considerando a aquellos grupos de la sociedad civil y político que aún se están organizando.

“Mantener esa madurez política en la actualidad es muy complejo porque los mismos integrantes del Parlamento no tienen, en su mayoría, una formación política y mucho menos un actuar político, una vida política (...) Esto hace que sea muy complejo llegar a tener estos niveles de debate que debería tener la política. Y no solamente debería estar circunscrita al Parlamento sino también tener la participación activa de la ciudadanía organizada”, señala.

No obstante, el “bajo porcentaje de aprobación” ciudadana con el que cuenta el Parlamento a raíz de los escándalos recientes y desaciertos daña la legitimidad que puede tener este poder del Estado para llevar adelante reformas profundas y sustanciales, sostiene el politólogo y director de la carrera de Ciencias Políticas de la UPC, Omar Awapara.

Por su parte, el politólogo Fernando Tuesta indicó que si bien es importante que el Congreso discuta iniciativas de reforma constitucional, el problema consiste en que el debate generalmente ocurre solo con voces que coinciden o va en línea con la postura adoptada por las organizaciones políticas.

"El tema es que esto se termina haciendo un debate solo del Congreso, porque el Congreso tiene la mala costumbre, salvo casos excepcionales, de invitar a quienes están de acuerdo con sus propuestas. Escucharse a sí mismos, es una caja de eco. Entonces, no es lo mejor", afirma.

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Awapara manifiesta que la formulación de estas propuestas debe ir acompañada de la explicación al ciudadano de que no existe intereses personales detrás o sobre los beneficios que una medida de este tipo generaría al país.

“Creo que hay una cierta contradicción entre que hay cierto consenso más de índole académico en que ciertas reformas son necesarias, la impopularidad de esas mismas reformas (...) La gente no tiende a ver con buenos ojos tener más congresistas a pesar de que sea necesario; o tiende a ver con buenos ojos la posibilidad de que se reelijan y hagan una carrera profesional, tampoco es bien visto, pero hay evidencia que sostiene que eso sería mejor. No sé si cambiaría mucho las cosas, pero sí debería tender a mejorar la representación política”, precisa.

“Quizá un momento particular para ello [debatir reformas] sería al inicio de un mandato, en donde todavía hay cierta legitimidad o hacia el final de un mandato, pero dejando en claro que cualquier cambio no va a beneficiar a quien está suscribiendo ese cambio o reforma, dejando en claro que acá no hay un tema de interés personal. Es bien difícil pensar que existe un momento [ideal]”, refiere.

La aprobación de una reforma constitucional en el país requiere, además de consensos y el gesto de desprendimiento de los grupos políticos, la participación activa y organizada de la ciudadanía que le brinde legitimidad a los cambios a implementar en el país.