Modernizando la gestión pública

A la fecha los componentes del gasto con mayor ejecución del Presupuesto Público del 2019 han sido los que tienen un desembolso programado en el año (servicio de la deuda, adquisición de activos financieros y donaciones/transferencias) pero ningún efecto positivo sobre la capacidad productiva del país y los que menos ejecución tienen son la adquisición de activos no financieros (inversión pública) y bienes/servicios. 

Por esta razón, el Ministerio de Economía y Finanzas ha emitido el Decreto de Urgencia N° 004-2019 a fin de establecer medidas extraordinarias que contribuyan a estimular la economía a través del gasto público, asignando alrededor de S/ 1,000 millones a diversas entidades del Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales; el MEF manifiesta que así se impulsará el crecimiento del PBI trimestral en alrededor de 0,5 puntos porcentuales adicionales.

Básicamente, las operaciones realizadas reasignan recursos de Pliegos Presupuestarios que no los ejecutarían (79% de Gasto Corriente y 21% de Gasto de Capital) hacia aquellos que seguramente si los ejecutarán o deberán ejecutarlos en los menos de tres meses restantes del año.

El 98% se está asignando a favor de Entidades del Gobierno Nacional (31% al MVCS¸ 30% al MINEDU y 15% al MIMP-FONCODES) y el restante 2% a diversas Unidades Ejecutoras del Sector Salud en 17 Gobiernos Regionales. El MEF señala que esta inyección de dinamismo a la economía contribuiría con la generación de empleo de calidad y por tanto con el alivio de la pobreza. Está claro que el MEF esté aprovechando estos últimos instantes del año para asegurar una mejora de su indicador de ejecución del gasto corriente y de capital, pero ¿por qué recién ahora? ¿No se pudo tomar esta decisión con mayor anticipación? ¿Dónde está el seguimiento del presupuesto?

El círculo virtuoso que el MEF le atribuye a las medidas extraordinarias dictadas es deseable en lo teórico, pero exige contar con un Estado que maximice su efectividad, eficiencia y oportunidad. Es decir, entre la disposición de recursos públicos y su conversión en mayor bienestar, se encuentra una “caja negra” que corresponde a la “calidad de la gestión pública”. En otras palabras, no habrá gasto de calidad si previamente no hay gestión pública de calidad; solo asignando recursos no se asegura su “buena” ejecución. Esta es una paradoja injusta pues aunque contamos con la presión tributaria más baja de los últimos 10 años, y las necesidades del país han aumentado, estamos dejando de ejecutar recursos altamente valiosos.

Por otro lado, respecto al costo de las ineficiencias en el gasto público en América Latina, el BID ha determinado que equivalen a un 4,4% del PBI, siendo de 2,5% del PBI para el caso del Perú. Esto significa que hay margen para mejorar los servicios básicos sin necesidad de aumentar el gasto.

Esto valida la permanente preocupación del MEF de mejorar la calidad del gasto público. Sin embargo, la calidad del gasto público no depende exclusivamente de las directivas y normas que se emiten respecto a los Sistemas Administrativos de Presupuesto Público, Tesorería, Endeudamiento (MEF) y Compras Públicas (Perú Compras), entre otros, sino que también es indispensable consolidar la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP), a cargo de la PCM.

Lógicamente, la calidad de la gestión pública implica contar con recursos en cantidad y calidad idóneos, optimizar los procesos y la provisión de bienes y servicios con visión de valor público, contar con un planeamiento estratégico alineado desde el nivel nacional hacia el nivel subnacional y sectorial y un sistema de información que asegure la mejora continua.

La PNMGP abarca justamente esos atributos de la gestión pública como planeamiento por resultados, políticas públicas, presupuesto por resultados, control y auditoría por resultados, servicio civil meritocrático y la gestión del conocimiento. Sin embargo, es desconocido el grado de avance en la implementación de dicha Política Nacional y por otro lado se perciben resistencias al cambio que retrasan su propagación en todo el sector público incluso disfrazando intereses particulares; hay entidades que se han ido eximiendo del servicio civil meritocrático (Ley SERVIR), es disparejo el avance en la implementación del análisis de calidad regulatoria para mejorar el diseño de las políticas públicas, de igual forma con la gestión por procesos que busca reducir costos de transacción y generar ahorros en los ciudadanos así como reducir los riesgos de corrupción.

El gasto nunca mejorará en su calidad si antes la PCM no nos explica los hitos importantes en la implementación de los pilares de la Modernización del Estado. No servirá de mucho si solo deseamos que mejore la calidad del gasto público a través de directivas cuando el problema está en el nivel micro de la operación pública.

Desde un punto de vista de Gestión por Resultados, es irresponsable que se sigan transfiriendo recursos a sectores y gobiernos subnacionales si es que no hay certeza de mejoras concretas en la calidad de la gestión pública y el responsable (PCM) no parece asumir dicha responsabilidad. ¿Alguien sabe si la descentralización fiscal ha generado resultados positivos o si requiere ser reevaluada?

El reto de mejorar la calidad del gasto público seguirá restringido mientras que no se promueva sólidamente y con liderazgo la verdadera reforma del Estado hacia su modernización. Me permito agregar un comentario respecto a la solidez de la posición fiscal de nuestro país. Ya se va advirtiendo que las proyecciones de mayores ingresos tributarios para los próximos años están sujetos a incertidumbre y que la senda de consolidación fiscal (reducir el déficit fiscal y no incumplir la regla de deuda pública) se estaría logrando no por mayores ingresos fiscales permanentes sino por la reducida capacidad del Estado de ejecutar efectivamente lo presupuesto.

El dinero público no gastado representa un costo en bienestar y oportunidades perdidas por lo que el MEF tiene ahora un reto adicional en retomar el diseño de una descentralización fiscal, reevaluando el canon y advirtiendo que más que solo cerrar brechas en promedio, debemos hacerlo en forma homogénea a nivel nacional. La descentralización no ha suavizado la desigualdad de oportunidades a nivel nacional y más bien ha significado una amplificación de las ineficiencias y de las oportunidades para la corrupción.