Análisis | ¿Más en número o más en calidad? La importancia de los proyectos de ley que presentan los congresistas

Durante cada periodo anual de sesiones, el Congreso de la República genera entre cinco y diez proyectos de ley por día. Con la legislatura que culminó el último jueves, el cálculo total de propuestas de origen parlamentario desde el 26 de julio de 2016 hasta el 25 de julio de 2019 es de 4,130.

Esta información pública del Congreso, revisada por RPP Noticias, nos arroja otro dato: solo un 7.6% de estas iniciativas legislativas se convirtieron en leyes. Como lo indicamos en un anterior informe, el Parlamento aprobó solo 314 leyes basadas en proyectos formulados por congresistas. Es decir, más de 3,800 propuestas de ley no pasaron los filtros de evaluación en comisiones o ni siquiera fueron agendados para debate preliminar.

¿Qué tan relevante para la labor parlamentaria es la presentación de iniciativas legislativas? ¿Se debe considerar como una obligación de cada congresista? ¿Qué ocurre con las leyes que no aportan a cambios reales? Tres especialistas consultados por este medio nos dieron su análisis.

Una atribución y no una obligación

De acuerdo con el artículo 4 del Reglamento del Congreso, los deberes comprendidos en la función congresal son el debate y la aprobación de reformas constitucionales, leyes y resoluciones legislativas. También son actividades inherentes la interpretación, modificación y derogación de normas. 

No obstante, la producción de proyectos de ley resulta opcional. Así nos lo explicó la abogada constitucionalista Gabriela Oporto Patroni: “En el caso de los congresistas, la no presentación de alguna iniciativa legislativa no está sancionada por el Reglamento del Congreso ni por la Constitución. En consecuencia, no se puede hablar de que, jurídicamente, los congresistas tengan obligación de presentar proyectos de ley”.

La especialista señaló que, si bien los legisladores no tienen el imperativo de formular nuevas normas, el reproche por no presentarlas sí es válido desde un punto de vista más político. “Podría pensarse que el congresista que no presenta iniciativas a lo largo de su mandato está fallando con el principio de representación, que es el que está detrás del ejercicio de la función parlamentaria. Pero esa sería ya una valoración que entra más en el terreno de la política; en aquel límite -tan tenue o difícil de determinar- entre lo jurídico y lo político”. 

La abundancia no es relevante

En el actual Parlamento, el congresista Julio Rosas Huaranga, perteneciente a la bancada Acción Republicana, es el único de los 130 miembros del Legislativo que no ha presentado un solo proyecto de ley desde que se instaló en su escaño a fines de julio de 2016. Además, si sumamos su periodo anterior como legislador (2011-2016), Rosas lleva un total de seis años sin formular una iniciativa legislativa. La última vez que lo hizo fue en octubre de 2013. Un caso muy particular, pero que no necesariamente significa una falta a su labor parlamentaria.

“Legislar es una de las funciones del congresista y del Congreso, pero no es la única función. En los indicadores para medir a un buen congresista, tarea muy difícil pero que distintas instituciones en el mundo han intentado hacer, sin duda se ha valorado el tema de impulsar iniciativas legislativas. Pero lo que debe quedar claro es que no necesariamente un buen congresista es aquel que presenta más iniciativas. Entonces, los indicadores en este punto son relativos”, sostiene la politóloga y ex comisionada para la Reforma Política, Milagros Campos Ramos.

La también abogada y académica no pone en duda la relevancia de la formulación de proyectos, pero indica que no es el único mérito a considerar en el desempeño congresal. “Por supuesto que es importante que, cuando un congresista tiene ubicada una demanda ciudadana o un problema al que le puede encontrar solución por la vía de la legislación, impulse y ponga todos sus oficios a favor de ellos. Pero la raíz de la función parlamentaria es la propia representación política. Entonces, es válido que algunos congresistas le pongan más énfasis a la función legislativa y otros, a otro tipo de actividades”, dijo Campos a RPP Noticias. 

Cantidad vs. Calidad

Si la presentación de proyectos no es una obligación ni tampoco su abundancia es una necesidad, ¿cómo debe medirse, entonces, la productividad legislativa? El ex oficial mayor del Congreso, José Elice Navarro, explica que es un error no tomar en cuenta el impacto que cada propuesta de ley aprobada tiene en la vida de los peruanos. 

“Destacar el número y alimentar así esas ganas de los congresistas de presentar más y más proyectos de ley y llamar a esto 'productividad legislativa' es un gravísimo error. Gravísimo porque estimula a presentar cualquier cosa. Proyectos absurdos que, además, cuestan al Estado porque presentarlos demanda un movimiento de maquinaria parlamentaria: tiempo, equipos y personal”, expresa Elice.

De las 314 leyes propuestas y aprobadas desde el Congreso entre 2016 y 2019, RPP Noticias identificó más de 140 de carácter declarativo. Es decir, poco menos de la mitad de las normas que impulsó el Congreso no tiene necesariamente un efecto material, práctico o medible. Nos referimos a normas como las siguientes: 

-Ley que declara de preferente interés nacional la construcción de la carretera Puente Tingo a San Cristóbal de Rapaz, en la provincia de Oyón, departamento de Lima (Ley 30856; publicada el 23 de octubre de 2018).

-Ley que declara de necesidad pública y de interés nacional la construcción del Aeropuerto Comercial en el departamento de Huancavelica (Ley 30919; publicada el 06 de marzo de 2019).

-Ley que declara de interés nacional la festividad de San Pedrito del distrito de Chimbote, provincia del Santa, departamento de Áncash, fuente de identidad cívico-cultural, religiosa y turística (Ley 30955; publicada el 1 de junio de 2019). 

-Ley que declara de interés nacional la Feria Internacional de Cafés Especiales del Perú (FICAFÉ) (Ley 30658; publicada el 14 de setiembre de 2017).

-Ley que declara de necesidad pública e interés nacional la creación e implementación del Instituto Nacional de los Camélidos Sudamericanos (Ley 30674; publicada en El Peruano el 21 de octubre de 2017).

Si bien algunas de estas normas podrían responder a demandas de comunidades locales, la declaración de un interés nacional no tiene, por sí misma, un impacto práctico. “Estas numerosas declaratorias de interés, claramente, tienen relación con alguna promesa electoral o temas muy regionales y corresponden, a veces, a una competencia que no es propia del Congreso, sino del Poder Ejecutivo. Por tanto, no deberían ser materia de ley”, estima la politóloga Milagros Campos. 

El abogado José Elice critica también este tipo de formulaciones. “Yo eliminaría las leyes declarativas para siempre. No sirven para nada y son un engaño. Además, crean falsas ilusiones a la gente, lo que genera que la población se frustre del Congreso, del Estado y de la democracia. La lucha debe ir por menos leyes y por más calidad de leyes. Por ejemplo, en el caso del Ejecutivo, si el Gobierno quisiese lanzar un programa de promoción de la inversión en infraestructura, seguramente lo primero que se les va a ocurrir es presentar un proyecto de ley. Pero las leyes las tenemos de sobra. Lo que tiene que hacer el Gobierno es utilizar las vigentes y, de manera inteligente, sin el Congreso, reglamentarlas sin desnaturalizarlas, sin violarlas. Es un tema de gestión; no de leyes”.  

Técnica y producción

El 2009, durante el gobierno de Alan García Pérez, el Congreso de la República creó la Comisión Especial Multipartidaria Encargada del Ordenamiento Legislativo (CEMOL) con el fin de reducir la excesiva producción normativa. Actualmente, aquel grupo de trabajo es liderado por Pedro Olaechea Álvarez, quien el último 27 de julio fue elegido por el Congreso como su nuevo presidente. 

Elice explica que la depuración de la llamada “contaminación” o “hiperinflación” normativa es clave, pero también lo es el mantenimiento de una buena técnica legislativa. “Hay leyes que retocan otras leyes, que modifican artículos, que ponen fe de erratas… Y todo eso es parte de la legislación actualmente y eso también responde a una mala técnica. Es un caos. Con la CEMOL, que estuvo presidida en sus inicios por el entonces congresista Santiago Fujimori, se avanzó un montón en este aspecto y se llegó a depurar cerca de diez mil normas inútiles. Ahora, nuevamente nos encontramos con la acumulación. Para mí, la CEMOL no recibe la importancia que se merece”, señala el ex oficial mayor Elice.

Milagros Campos también sostiene que el Congreso debería poner énfasis en esta tarea. “Existen normas de las que no tenemos idea si tienen vigencia, por ejemplo. Esto debe esclarecerse para que, a la hora de que el ciudadano o la ciudadana ingrese al archivo de normas o quiera conocer las leyes que se aplican en el país, sepa muy bien cuál es atendible”.