2019: El año para un pacto fiscal

El Perú se ha caracterizado por mostrar históricamente déficits fiscales persistentes, nuestros gastos fiscales han sido casi siempre superiores a nuestros ingresos; entre 1970 y 2016, solo 6 años se tuvo superávit (convencional). Aunque el déficit fiscal promedio del período 1990-2018 ha disminuido drásticamente respecto a décadas anteriores (-2,0% del PBI comparado con -7,5% en el período 1970-1990), aún no hemos aprendido a generar recursos fiscales que financien sostenidamente nuestros gastos y esa es nuestra mayor restricción hacia el desarrollo, debido a los vaivenes cíclicos de nuestra economía.

Aunque el déficit no es un problema en sí mismo, sí lo es cómo se financia; una “buena” política fiscal debe permitir un equilibrio en el mediano y largo plazo, financiado principalmente a través de ingresos tributarios permanentes. Sin embargo, la escasa institucionalidad de la política tributaria de nuestro país confunde su objetivo y enfatiza erróneamente la necesidad de incrementar la recaudación o la presión tributaria sin entender que más importante es la calidad de los ingresos en términos de eficiencia y equidad, así como la sostenibilidad del equilibrio fiscal y su impacto redistributivo sobre el bienestar de la población.

El objetivo equivocado ha generado estrategias equivocadas en contra de una reducción sostenible del déficit fiscal: i) nuestros ingresos fiscales permanentes no se han incrementado significativamente, ii) la base tributaria es reducida por los incentivos tributarios vigentes y el elevado incumplimiento tributario (36% en IGV y más del 58% en Impuesto a la Renta); iii) no existe una real “rendición de cuentas” que fortalezca un correcto “Pacto Fiscal”; y iv) existe una equivocada concepción de la tributación.

La tributación es, como lo afirma la OCDE, un medio para fortalecer la construcción de un Estado y una sana relación con la ciudadanía (state building). Está claro que en el Perú se ha roto ese pacto; el aporte o sacrificio que los ciudadanos asumen al cumplir con el sistema tributario vigente no tiene el retorno esperado en términos de servicios del Estado.

Otros países en la región se han encaminado en esa dirección. Por ejemplo, en el 2007, Uruguay implementó una reforma tributaria basada en la evaluación de los principios de tributación de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad. No buscó incrementar los ingresos en el corto plazo, sino cambiar la estructura de la tributación a una más equitativa.

En el 2011, República Dominicana definió su Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (Ley N° 1-12) y estableció la “…necesidad de que las fuerzas políticas, económicas y sociales arriben a un pacto fiscal orientado a financiar el desarrollo sostenible y garantizar, la sostenibilidad fiscal a largo plazo, mediante el apoyo sostenido a un proceso de reestructuración fiscal integral…”.

El MEF debe implementar y transparentar con urgencia metodologías que midan: i) el impacto de la tributación sobre la economía; cuán equitativo, eficiente o simple es el sistema tributario a efectos de evaluar posibles reformas; ii) el beneficio/costo de los instrumentos tributarios existentes, más allá del conocido gasto tributario, iii) los determinantes del incumplimiento tributario con el fin de reducirlo.

Todo esto permitirá (re)construir un Pacto Fiscal que redefina la relación entre el Estado y la ciudadanía y que propicie sostenibilidad fiscal sobre la base de un concepto real de “rendición de cuentas” y solidaridad. El actual énfasis en aprovechar la deducción adicional de 3 UITs para las personas naturales debe ser la oportunidad para profundizar una estrategia comunicacional que convierta a los ciudadanos en aliados de un nuevo pacto Estado-ciudadanía. El año 2019 debe ser el año en que se reconstruya dicho pacto y así se fortalezca la política fiscal en el Perú, esencial para viabilizar los Objetivos de Desarrollo Sostenible formulados en un Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.