Reformas institucionales en el Estado: el cielo es el límite

Ciertamente, la disolución de la asamblea parlamentaria representa un escenario indeseable. Y siendo el Derecho Constitucional una disciplina ubicada a medio camino entre lo jurídico y lo político, no han faltado opiniones de constitucionalistas respaldando la acción tomada por el Ejecutivo o impugnándola. Pero este debate ya ha perdido vigencia, y la realidad viene imponiéndose. Desde una perspectiva estratégica, el nuevo escenario político -por lo menos hasta la elección de los nuevos congresistas- crea la posibilidad de impulsar un vasto e intenso proceso de reformas institucionales, que no debiera quedar desperdiciado.

Algunas de las posibles reformas requerirían realizarse a través de un referéndum de reforma constitucional, el cual podría realizarse simultáneamente con la elección parlamentaria del próximo 26 de enero. Una primera propuesta es la de establecer la renovación de la composición del Congreso, a mitad de periodo, en un a tercera parte o hasta la mitad. Esto permitiría depurar al Congreso de sus integrantes de menor calidad, sin que el país tenga que soportarlos por cinco largos años.       

De otro lado, es indispensable restablecimiento de la bicameralidad, a través de la reintroducción del Senado. Y, de modo más general, el conjunto del sistema electoral requiere ser revisado para, entre otros aspectos, promover la representación equitativa de todos los ciudadanos. Me explico: constitucionalmente, todos tenemos derecho a acceder al mismo nivel relativo de representación parlamentaria; es decir, cada parlamentario debiera ser representante de un universo cuantitativamente similar de electores, cuestión que el deformado sistema actual de circunscripciones plurinominales no garantiza, pues no existe genéricamente proporcionalidad entre parlamentarios y número de electores representados. De ello fluye que, por ejemplo, los peruanos residentes en el exterior, que totalizan un estimado del 10% de nuestra ciudadanía, debieran contar con una representación parlamentaria relativamente proporcional a su magnitud. Vale insistir: el actual régimen de representación parlamentaria resulta inconstitucional por contener ostensibles inequidades. En síntesis, se requiere diseñar un régimen de circunscripciones electorales que creativamente forje un cierto equilibrio entre delimitaciones territoriales y densidades poblacionales.

Además, se requiere promover una reforma enfilada hacia lograr la representación efectiva de los electores en el Congreso: una vez elegidos los parlamentarios, su función de representación se diluye, principalmente debido a que las circunscripciones electorales tienen una base territorial (y —reitero— no necesariamente poblacionalmente proporcional), y a que cubren una extensión amplísima. Si contásemos con circunscripciones electorales mucho más acotadas, como suele ocurrir en las democracias desarrolladas, cada ciudadano podría identificar específicamente qué congresista es su representante, tomarle cuentas sobre su actuación y recurrir a él cuando las circunstancias lo ameriten.

Otra dimensión de reformas está referida al ámbito de la descentralización. El sistema de regiones ha fracasado, en parte porque no logró evolucionar hacia la conformación de macrorregiones o de mancomunidades regionales. Al lado de eso, el Ejecutivo arrastra una deuda histórica por su incapacidad de culminar los procesos de delimitación territorial, por lo que hoy más de 60% de los municipios del país están expuestos a situaciones de precariedad legal y de conflictividad.

No menos importante es la necesidad de reformar el régimen fiscal del canon, que ha probado ser ineficaz y un pote de miel para la corrupción. Se requieren cambios en diversas dimensiones, afirmando la premisa que los recursos naturales son patrimonio de toda la nación y no solamente de las localidades de donde provienen. Uno: los beneficios del canon debieran alcanzar también a regiones y municipios que no cuentan con recursos naturales. Dos: parte de los recursos fiscales de canon debieran ser asignados a través de procesos concursales en las localidades beneficiarias, de modo que no representen un derecho adquirido ejercido por las autoridades subnacionales de turno, sino que recompensen la buena gestión pública, requieran de propuestas de inversión solventes y abran la posibilidad de participación en su utilización a otros actores institucionales calificados.

Una tercera dimensión de reformas la constituyen los incentivos perversos que propician la corrupción. En el Perú, en general, predomina un régimen de impunidad profesional —valga la redundancia: en todas las profesiones— en buena cuenta debido a la inoperancia de los colegios profesionales como mecanismos de supervisión ética. Sea que se mantenga el actual régimen de colegiatura obligatoria como requisito para el ingreso al mercado profesional, o que se lo sustituya, urge dictar una ley que establezca un conjunto de normas en materia de responsabilidad profesional para cerrarle el paso a la impunidad actualmente imperante. El Proyecto de ley presentado por el Ejecutivo al fenecido Congreso, elaborado por la Comisión Wagner, sobre control ético de la abogacía, requiere mejoras para hacerlo eficaz.

Otro factor que genera demanda de corrupción en la administración de justicia es el del exceso de abogados. En el Perú existimos alrededor de 150 mil, lo cual equivale a una tasa estimada de uno por cada 200 habitantes. Aunque los estándares internacionales en esta materia son variados, esa estadística tiene que ser analizada considerando la calidad institucional del mercado profesional nacional; en el caso peruano, como anotamos, es deficientísima. Y, en un mercado profesional mal regulado, el exceso de oferta se traduce en un deterioro en la calidad del ejercicio profesional, particularmente en lo referente a estándares de desempeño ético: deplorablemente, los abogados más corruptos acaban siendo los más competitivos. A la luz de ello cabe cuestionar la pertinencia que el Estado siga subsidiando la formación de más abogados, lo cual, como anotamos, favorece la propagación de la demanda por corrupción en la administración de justicia y, de modo general, el deterioro de los estándares del ejercicio profesional. Quien quiera estudiar Derecho para ser abogado debiera asumir el costo íntegro de su decisión, sin que el Estado lo subsidie a través del financiamiento presupuestal a las facultades de Derecho en las universidades públicas, o de la exoneración tributaria en el caso de las privadas.

Finalmente, un cuarto ámbito de reformas que aún no ha sido abordado por el Gobierno es el de las instituciones que regulan el régimen de economía de mercado. El INDECOPI, entidad medular en ello, es un ente que concentra demasiadas funciones y las desempeña con poca eficacia, impidiendo que finalmente alcancemos a tener un sano régimen de economía de mercado. Pruebas al canto: en el Perú hay débil protección de consumidores, masivas concertaciones de precios, alta concentración empresarial en determinados sectores, y un sistema concursal que asegura el descuartizamiento de empresas en crisis en vez de posibilitar su reflotamiento.

El diseño institucional para regular el régimen de la economía de mercado, sustancialmente concentrado en INDECOPI, resultó funcional cuando fue establecido a inicios de la década de 1990, dentro del contexto de una gravísima crisis macroeconómica y fiscal. Pero las circunstancias actuales, muy distintas a las de entonces, hacen imperativo un rediseño, en aspectos tales como: a) desagregando en una nueva superintendencia la función de protección de los consumidores para dotarla de mayor especialización y eficacia; b) reelaborando la Ley General del Sistema Concursal, a fin de incentivar mayor eficacia en los empeños de reflotamiento de empresas en crisis; c) fortaleciendo las capacidades fiscalizadoras de INDECOPI para investigar y sancionar prácticas anticompetitivas como la concertación de precios; y,  d) reforzando su autoridad para contrarrestar las injustificadas concentraciones empresariales. Es hora ya que el Perú trascienda de tener una ilusoria economía de mercado hacia una sólidamente arraigada en las mejores prácticas internacionales, y signada por la equidad, la transparencia, la eficacia reguladora del Estado, la primacía del interés público, y la legalidad.

El Gobierno del presidente Vizcarra tiene ahora, y por poco tiempo, la oportunidad histórica de impulsar un vasto e intenso proceso de reformas institucionales, como las aquí sugeridas. La oportunidad no volverá a repetirse, y el aprovecharla constituiría el gran legado que debiéramos brindar a las futuras generaciones en el advenimiento del Bicentenario de nuestra Independencia.