Fideicomisos para el desarrollo social

Las recientes elecciones generales han puesto en evidencia el profundo descontento de vastos sectores sociales con el desempeño de la economía y el Estado. Para ellos no se han hecho suficientemente tangibles los beneficios del modelo de economía de mercado forjado tres décadas atrás, y la actual crisis de la pandemia ha exhibido la inoperancia del Estado para brindar eficientemente un servicio tan básico como es el de la salud pública. La situación reviste evidentes connotaciones paradójicas, pues en términos agregados y de ingresos fiscales la economía nacional ha crecido muy significativamente durante este periodo, y se han logrado avances sustanciales en reducir la pobreza.

¿Qué es lo que está fallando entonces? De un lado, se requiere que el crecimiento económico sea más equitativo y redistributivo. Del otro, se requiere que las distintas instancias del Estado alcancen mucha más eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos fiscales de que disponen. La falta de un servicio civil profesionalizado y de líderes políticos solventes y probos, así como el burocratismo de los procedimientos de contrataciones públicas y la masiva corrupción, son los principales factores que conspiran para evitar que el crecimiento económico se traduzca en desarrollo y bienestar para las grandes mayorías nacionales. Falta imaginación e iniciativa por parte de las autoridades gubernamentales para dar cara a esa clamorosa realidad. Acaso la única excepción en la búsqueda de mecanismos de mayor eficacia para la ejecución de obras públicas es la reciente utilización de la modalidad de contratación de gobierno a gobierno con contratos NEC2, a la que ha empezado a recurrirse tímidamente.

Llama la atención la casi nula utilización de la institución del fideicomiso como otra alternativa para facilitar la ejecución de obras públicas, no obstante que reviste ventajas similares a las de los contratos de gobierno a gobierno. En la experiencia internacional, los fideicomisos (o su símil, el trust en los países de sistema legal anglosajón), son recurrentemente utilizados para la ejecución de políticas y proyectos públicos, y de emprendimientos privados. En el caso del Perú, la poca utilización del fideicomiso se deriva fundamentalmente de la rigidez institucional que le impuso la Ley Nº 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros, de 1996. Según el artículo 242º de esta ley, sólo pueden actuar como fiduciarios (gestores del fideicomiso) empresas del sector financiero. En el derecho comparado es inusual que se establezca un marco institucional tan restringido, pues muchos de los encargos de fideicomiso suelen tener un carácter especializado ajeno a las competencias e intereses de las entidades financieras.

Cierto es también que la experiencia peruana con la utilización de fideicomisos para el desarrollo social en dos zonas de actividad minera fue poco auspicioso, pero eso se debió a la falta de visión estratégica y al pobre diseño institucional realizado por la entidad estatal encargada, Proinversión, que ciertamente carece de capacidades para abordar las complejas cuestiones del desarrollo socioeconómico.

Pero, vayamos por partes. ¿Qué es un fideicomiso? Es un contrato en virtud del cual una parte, denominada fideicomitente (por ejemplo, el Estado o una de sus entidades) transfiere bienes en fideicomiso a otra (fiduciario) para que constituya un patrimonio bajo el dominio de ésta, y lo destine al cumplimiento de un fin específico. Si se modifica la Ley Nº 26702 para ampliar el universo institucional de potenciales fiduciarios, el Estado podría contratar como fideicomisos, por ejemplo, a entidades especializadas a efectos que desarrollen proyectos de hospitales llave en mano, es decir construyéndolos, equipándolos, reclutando al personal y entregándolo en plena operación. Al constituirse como un patrimonio generado por el Estado pero separado de éste, los procedimientos de adquisiciones y contrataciones requeridos por el respectivo proyecto se facilitarían sustancialmente, pues el ejecutor fiduciario se limitaría a rendir cuentas sobre la base de los resultados encomendados.

Mediante fideicomisos, el Estado podría atender un sinnúmero de objetivos de políticas públicas y apoyar iniciativas privadas que revistan especial interés público. Una de las virtudes del fideicomiso es su gran versatilidad para la realización de objetivos de interés público, pues cualquiera sea éste puede en principio encontrar ejecución a través de tal mecanismo. El Estado podría, por ejemplo, contratar como fiduciario a una entidad especializada que desarrolle los sistemas de agua y saneamiento para las comunidades indígenas de la Amazonía; o podría encargar a la empresa forestal canadiense establecer un Centro de Demostración y Capacitación para formar técnicos en desarrollo forestal, de los que hoy el Perú carece; o podría constituir un fondo de apoyo al Patronato Peruano de la Música, para que esta entidad privada realice sus actividades utilizando solamente las rentas generadas por el fondo fideicometido. En este último ejemplo, el Patronato Peruano de la Música intervendría como fideicomisario, es decir como beneficiario inmediato del fideicomiso, pero no como gestor financiero del fideicomiso (tarea que debiera ser encargada a un ente fiduciario que invierta los fondos para procurar maximizar su rentabilidad).

Existiendo cientos de millones de soles de recursos de canon que no han logrado ser ejecutados por los gobiernos subnacionales, bien podrían ser transferidos a fideicomisos con propósitos específicos tales como el desarrollo de obras de infraestructura esencial para las comunidades de las regiones o distritos concernidos; o para el otorgamiento de becas de estudios superiores de calidad para los jóvenes de esas localidades; o para la mejora de la calidad académica de las universidades nacionales; o para el equipamiento de los institutos de educación superior.

Es hora ya de responder al clamor ciudadano y de crear mecanismos más eficaces para la facilitación de la inversión pública. El fideicomiso (o su símil, el trust en los países de sistema legal anglosajón), ha probado internacionalmente y desde hace muchísimo tiempo su eficacia para tal propósito. Las necesidades del pueblo no pueden seguir quedando postergadas por la ineptitud y el burocratismo. Hagamos bien nuestra tarea, con prontitud, eficacia y probidad, nutriéndonos de las buenas prácticas internacionales.