Apuntes sobre la reforma de la inmunidad parlamentaria

* Con la colaboración de Ana Janampa y Marie Gonzales, integrantes del equipo anticorrupción del Idehpucp.

Recientemente, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República aprobó por mayoría el dictamen de 30 de junio de 2020 que agrupa sendas iniciativas legales[1] (14 en total) de diversos grupos políticos y que modifica el artículo 93 de la Constitución de la siguiente manera:

“Artículo 93: los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.

No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.  

Los procesos penales contra congresistas por delitos comunes cometidos durante su mandato son de competencia exclusiva de la Corte Suprema de Justicia”.

Se trata de un dictamen que aborda el tema de la inmunidad parlamentaria, la cual durante mucho tiempo ha sido objeto de crítica y debate en el ámbito académico y político. En primer lugar, hay que tener en cuenta la naturaleza y regulación actual de la inmunidad parlamentaria como prerrogativa constitucional de los/as congresistas de la república: la inmunidad parlamentaria constituye una garantía procesal penal de índole política de la que genera que los/as congresistas no puedan ser detenidos (inmunidad de arresto) ni procesados (inmunidad de proceso) sin la aprobación previa del Parlamento[2].

En el caso de la inmunidad de arresto, esta prerrogativa aplica para procesos penales iniciados previamente a la elección de congresistas como también para aquellos que se iniciaron después de ella, lo importante es que el pedido de arresto se presente con posterioridad a la elección de los legisladores y hasta un mes después de cesar en sus funciones[3]. Respecto de la inmunidad de proceso cabe notar que “las investigaciones fiscales y procesos penales contra parlamentarios por delitos comunes seguirán su curso y no requerirán el levantamiento de inmunidad de proceso, siempre y cuando la formalización de la investigación preparatoria o la instrucción se haya iniciado antes de ser proclamados congresistas”[4].

Las características y requisitos esenciales de esta prerrogativa aplicable a todo congresista son los siguientes: i) otorga el privilegio de no ser detenidos ni procesado penalmente sin autorización previa del Congreso, ii) se evalúan presuntos hechos de connotación jurídico-penal, iii) se aplica exclusivamente para delitos comunes (no delitos de función), iv) el objetivo es verificar que la imputación no tiene contenido exclusivamente político, v) la consecuencia del levantamiento de la inmunidad es que el congresista pueda ser detenido o procesado por el fuero común, vi) la vigencia de la inmunidad se inicia desde la elección de los congresistas hasta un mes después de haber cesado en el cargo, y vii) para el levantamiento de la inmunidad se requiere la mitad mas uno del numero legal de miembros.

El artículo 16 de Reglamento del Congreso establece el procedimiento para tramitar el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, dejando en claro que “la inmunidad parlamentaria no protege a los/as congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni suspenden”.

Actualmente, de manera resumida, el procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria se desarrolla como sigue:

1. La petición para que se levante la inmunidad parlamentaria y se autorice a tramitar un proceso penal en contra de un Congresista será formulada por una Comisión conformada por Vocales Titulares de la Corte Suprema de Justicia designada por su Sala Plena ante el Congreso.

2. El presidente del Congreso pone en conocimiento de la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria.

3. Una vez admitida la solicitud, el Presidente de la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria convoca a sesión y cita al Congresista para que ejerza personalmente su derecho de defensa. Una vez emitido el dictamen por la Comisión, el Consejo Directivo del Congreso lo consignará en la Agenda del Pleno a fin de someterlo al debate y votación correspondiente. El Congresista aludido en la solicitud de levantamiento de fuero tiene derecho a usar hasta 60 minutos en su defensa. El levantamiento del fuero procede con los votos conformes de la mitad más uno del número legal de Congresistas.

4. Lo resuelto por el Pleno es comunicado a la Corte Suprema de Justicia a fin de que se procese penalmente al funcionario.

Como se puede observar, se trata de un procedimiento que se desarrolla en sede del propio parlamento al cual pertenece el/la congresista en cuestión. Precisamente, este punto es el que diversos autores han criticado, dado que el Congreso se estaría convirtiendo en una suerte de “juez y parte” al mismo tiempo para determinar cuando un congresista puede ser llevado a la justicia ordinaria.

En efecto, en el ámbito doctrinal, son plurales las opiniones de expertos que se inclinan por una reforma de la vigente regulación de la inmunidad parlamentaria. Así, Latorre señala que “la inmunidad parlamentaria está en crisis y hay voces doctrinales e incluso -como vimos- legislaciones que han optado por erradicarla del ordenamiento jurídico, en vista de que atenta contra la igualdad entre todos los ciudadanos, toda vez que las causas que la originaron se han ido superando y hoy ya no resulta indispensable”[5]. En un sentido similar, Francisco Eguiguren señala que la “tendencia predominante en el Derecho parlamentario contemporáneo es restringir la inmunidad parlamentaria e, incluso, eliminarla, por estimar que en un régimen democrático no se justifica mantener privilegios a favor de determinados procesados”[6]. Por su parte, Cesar Landa suscribe la posición que plantea la eliminación completa de la inmunidad parlamentaria: “su eliminación se presenta como una cuestión de estricta urgencia, a fin de combatir el alto nivel de corrupción que se ha evidenciado en distintos congresistas y que se refleja en la baja aprobación popular que actualmente goza el parlamento”[7]. Legislaciones como la colombiana, por ejemplo, siguen este modelo de abolición completa de la prerrogativa.

Al respecto, hay que tener en cuenta que el fundamento constitucional de la existencia de la inmunidad parlamentaria es evitar que por motivaciones estrictamente políticas se judicialice a congresistas entorpeciendo su labor legislativa y de fiscalización. Mediante de la inmunidad parlamentaria se evita una posible injerencia en las funciones del Órgano Legislativo[8]. En tal sentido, una supresión absoluta de esta prerrogativa puede terminar afectando irrazonablemente el funcionamiento democrático del Congreso, por lo que, más bien, habría que apoyar la tesis que propone su reforma y restricción en vista de que anteriormente se ha utilizado abusivamente, dotándose con ella de una patente de impunidad para congresistas vinculados seriamente a delitos y casos de corrupción[9].

En primer lugar, no parece razonable que actualmente exista la inmunidad de arresto y proceso para hechos delictivos cometidos con anterioridad al cargo de congresistas. Si estos hechos se han cometido cuando no tenían ninguna función legislativa, el cargo congresal no debería dotarles de ningún trato privilegiado ante la justicia. En segundo lugar, si, como hemos dicho, las responsabilidades que se examinan en el procedimiento de levantamiento de la inmunidad son de naturaleza penal, no resulta conveniente que sea un ente eminentemente político como el Congreso el que lleve a cabo el análisis del caso. Lo que debe descartarse son exclusivas motivaciones políticas en una investigación o proceso penal contra un/a congresista, pero ello pasa esencialmente por verificar que se trata de un caso con sustento “penal”; dicho análisis “penal” no lo puede hacer un/a congresista, sino un operador jurisdiccional que garantice objetividad en todo caso.

Al respecto, a nivel comparado, en Chile se otorga la competencia del levantamiento de la inmunidad parlamentaria a un órgano jurisdiccional distinto al Congreso: “ningún diputado o senador, desde el día de su elección o desde su juramento, según el caso, puede ser acusado o privado de su libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el Tribunal de Alzada de la jurisdicción respectiva, en pleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a formación de causa. De esta resolución podrá apelarse para ante la Corte Suprema” (Art. 61 de la Constitución chilena).

Partiendo de estas consideraciones, la propuesta de modificación del artículo 93 de la Constitución por parte del dictamen de 30 de junio de 2020 antes referido, plantea una fórmula intermedia interesante que restringe la inmunidad parlamentaria a delitos comunes cometidos en el ejercicio de la función congresal y otorga competencia para ello a la Corte Suprema de Justicia. Como se señaló, en la medida en que el análisis de un hecho delictivo tiene carácter técnico-jurídico, lo razonable es que un órgano jurisdiccional imparcial e independiente conozca de estos casos para el levantamiento de la inmunidad. En este punto, se coincide con la opinión de Prado Saldarriaga cuando se sostiene que una Sala de la Corte Suprema puede ser la más idónea para cumplir esta tarea[10].   

[1] Proyectos de Ley 4855, 4860, 4882, 4939, 5066, 5155, 5243, 5254, 5310, 5319, 5330, 5348, 5476 y 5477/2020-CR.

[2] Sentencia del Tribunal Constitucional N 0006-2003 (fundamento 5).

[3] Cfr. PROÉTICA. La inmunidad parlamentaria. Breve análisis de esta prerrogativa constitucional. Proética, Lima, 2019. p. 11 y 12.

[4] Ibíd. p. 11.

[5] Latorre Boza, D. (2008). Inmunidad Parlamentaria. Derecho & Sociedad, (31), p. 174.

[6] EGUIGUREN PRAELI, Francisco. «Inmunidad parlamentaria, TC y privilegios personales». En: Diario Perú 21, Lima, 22 de marzo de 2007.

[7] LANDA ARROYO, Cesar. “La eliminación de la inmunidad parlamentaria”. En: https://www.enfoquederecho.com/2019/05/17/la-eliminacion-de-la-inmunidad-parlamentaria/

[8] Ríos, J. C. (2008). Inmunidad parlamentaria, acceso a la justicia y proteccion del derecho al honor. Pensamiento Constitucional, 14(14), p. 297.

[9] Latorre Boza, D. (2008). Inmunidad Parlamentaria. Derecho & Sociedad, (31), p. 175.

[10] Ver Peru 21. Juez Víctor Prado: “La Corte Suprema debe levantar la inmunidad parlamentaria”, 30 de junio de 2020. En: https://peru21.pe/politica/inmunidad-parlamentaria-juez-victor-prado-la-corte-suprema-debe-levantar-la-inmunidad-parlamentaria-noticia/