El permanente problema de la redistribución del Canon (II)

Al estar basados en criterios puramente geográficos respecto a la ubicación de los recursos, la distribución del Canon ha generado una significativa desigualdad entre entidades de un mismo nivel de gobierno.

En el caso del nivel regional, del total de los recursos por Canon transferidos en el periodo 2015-2018, solo el Gobierno Regional de Cusco recibió el 28% del total transferido (S/.1,288 millones de soles), y el Gobierno Regional de Ancash, el 13.4% (S/.616.8 millones de soles). Mientras que Amazonas, Apurímac, Ayacucho, Huánuco, Lambayeque, Madre de Dios y San Martín, recibieron en conjunto menos del 1% (S/.31.8 millones).  En términos per cápita, significa que mientras el Gobierno Regional de Cusco recibió el equivalente a S/.969 soles per cápita entre esos años, Amazonas recibió el equivalente a S/.0.003 soles per cápita por este mismo concepto y Lambayeque, S/.0.003 soles.

A nivel local la desigualdad es más grave. Durante el periodo 2015-2017, el distrito de Echarate en la Provincia de la Convenció en Cusco, recibió más de S/. 694 millones por concepto de Canon, para una población de 45 mil personas. O el distrito de San Marcos, en Ancash, el cual recibió en el mismo periodo S/.178 millones por concepto de Canon para una población de menos de 15 mil personas. Solo en la Convención, 6 distritos recibieron cada uno más de S/.130 millones en los 2 años por este mismo concepto. Al mismo tiempo, 154 distritos recibieron menos de S/. 10 mil soles; de estos distritos, 53 recibieron menos de S/. 100 soles.

En términos per cápita, ello significa que algunos distritos han recibido en los dos años más de S/. 20 mil soles, como Ticaco en Tacna que recibió S/.25 mil soles per capita en los 2 años o Yarabamba en Arequipa, quien recibió S/.21 mil soles per cápita; mientras que 304 distritos recibieron un monto muy inferior a S/.1 sol en términos per cápita; y 584 distritos recibieron menos de S/. 100 soles en términos per cápita.

En otras palabras, la distribución actual es altamente inequitativa, y ni siquiera responde a criterios de pobreza,  por el contrario, las mayores transferencias (per cápita) tienen una relación negativa con los niveles de pobreza (como se observa en el gráfico). Asimismo, los criterios de distribución del canon, no se complementa con el sistema de transferencias intergubernamentales existente, a fin de reducir los desbalances horizontales (entre unidades del mismo nivel de gobierno) o verticales (entre niveles de gobierno). Por el contrario, muchos estudios encuentran que el Canon distorsiona aún más el sistema de transferencias actuales, provocando un incremento de los indicadores de desigualdad (como el conocido coeficiente de Gini).

¿Por qué no se aprueba una redistribución equitativa?

Ninguno de los intentos ha tenido frutos por una simple razón, la naturaleza del Canon no está bien definida. Una reforma de este tipo implica un juego de suma cero, donde algunos ganan mientras otros pierden.  Sin embargo, como lo sugiere el premio Nobel Ronald Coase, una de las condiciones necesarias para llegar a una solución económica eficiente ante un problema de asignación, implica tener Derechos de Propiedad claramente establecidos.

Actualmente, la racionalidad detrás de la distribución del Canon, según el economista Roy Bahl, sigue principalmente criterios de ubicación geográfica de los recursos; estos criterios descansan en el concepto de ‘herencia histórica’, en donde se permite a la localidad intercambiar los recursos existentes por otro tipo de capital más productivo, que aumenten su potencial en el largo plazo. Esta herencia sumada al derecho de compensación por la degradación ambiental asociada a la explotación de los recursos debe, sustenta los criterios de transferencia actuales (Bahl 2002).

Por otro lado, según Javier Arellano, los argumentos en contra de la distribución actual se sustentan en las fuertes inequidades en los ingresos, y las enormes desigualdades a nivel de potencial económico y social (Arellano 2008). Sumado a ello, el latente riesgo fiscal de asociar los gastos de las entidades, con recursos que tienen una naturaleza altamente volátil. Flujos volátiles e inestables, llevan a altos costos de oportunidad por la incapacidad de utilizar adecuadamente los recursos transferidos, como son los innumerables ejemplos de proyectos de inversión de gran envergadura con una casi nula rentabilidad social.

La teoría económica establece claramente que el concepto de ‘herencia histórica’ es más filosófico que económico, y finalmente cualquier decisión en base a la distribución de los recursos es y será netamente política.

Muchos autores sugieren que, en la práctica, la implementación de cualquier sistema de transferencias intergubernamentales debe considerar criterios de i) flexibilidad y estabilidad, ii) necesidades de gasto y esfuerzo fiscal y iii) condiciones para la ejecución de su gasto. Claramente las transferencias del Canon no cumplen ninguna de estas condiciones.