La bicameralidad, el sistema parlamentario más utilizado históricamente en el Perú

En el Perú, el Congreso de la República ha contado con un sistema bicameral durante muchos años. La propuesta que plantea la Comisión de Constitución es de dos cámaras de legisladores: una de diputados y otra de senadores.

Para el Perú, no obstante, la bicameralidad no es un tema nuevo, ésta ha convivido por muchos años dentro del sistema político nacional, por ello, se hace oportuno mirar por un momento el pasado y recordar cómo fueron los tiempos bicamerales para comprender más el tema.

Bicamerales por historia

Desde el inicio de la época republicana hasta la fecha, el Perú ha sido regido por trece constituciones: la de 1823, 1826, 1828, 1834, 1837, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y 1993; de las cuales, nueve establecieron el sistema bicameral.

La última que adoptó la bicameralidad fue la Constitución de 1979, una Carta Magna elaborada a pedido del gobierno de Francisco Morales Bermúdez quien, con esta decisión, buscó dejar atrás los años de autoritarismo militar, persecuciones políticas e inestabilidad; y empezar así un nuevo camino democrático.

Para ello, se convocó a elecciones y se eligió a un grupo de cien representantes que conformaría la Asamblea Constituyente. 

La presidencia de esta asamblea recayó en Víctor Raúl Haya de la Torre, del Partido Aprista Peruano, agrupación que alcanzó la mayoría electoral.

Así, la Constitución de 1979 entró en vigencia un año después, el 28 de julio de 1980, y rigió los gobiernos de Fernando Belaúnde, Alan García y el de Alberto Fujimori, quien la mantuvo hasta el 5 de abril de 1992, fecha en que decidió dar un autogolpe de Estado, disolviendo el Parlamento y ordenando la creación de una nueva Constitución, pero esta vez estableciendo la unicameralidad.

En cuanto a la modalidad de cámara única (únicamente con congresistas) solo las constituciones de 1823, 1876 y la de 1993 (vigente a la fecha), optaron por este modelo. Y hasta tuvimos una Constitución que estableció la tricameralidad en 1826, conocida como la “Constitución Bolivariana”.

El perfil parlamentario

Volviendo al tema de la bicameralidad, ¿qué características tenía la labor parlamentaria bajo esta figura? El constitucionalista Domingo García Belaúnde rememora al respecto. “En esa época el Congreso no estaba desprestigiado como está ahora. O sea, siempre ha tenido críticos, es evidente, pero se daban buenas leyes, se daban controles interesantes”, recuerda.

Los controles a los que hace referencia García Belaúnde tienen que ver con las funciones que tenía cada grupo. Por ejemplo, hasta antes de 1992, en la cámara de diputados, integrada por 180 congresistas, se ejercía el manejo político: se formulaban leyes, se interpelaba y se censuraba ministros. Mientras que la cámara de senadores estaba conformada por 60 miembros que analizaban, debatían y aprobaban o no las propuestas legislativas de los diputados. Era el segundo filtro de control que, además, tenía como responsabilidad hacer nombramientos en cargos claves como los de embajadores, o la ratificación de mandos militares, entre otras funciones.

Para ser senador había que ser mayor de 45 años y contar con verdadera experiencia política. Esta cámara era conocida también como “la cámara reflexiva”.

El historiador y docente universitario de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM) Michael Mendieta ofrece un ejemplo de lo que era ese control político: “En el año 1987, cuando Alan García intentó estatizar la Banca, esta ley se aprueba primero en cámara de diputados, pero luego en senadores se va producto de la propia coyuntura, producto de la propia aprehensión. Es un ejemplo claro de cómo una ley que había nacido claramente con naturaleza populista, en la cámara de senadores fue rechazada. No pudo prosperar”, explica.

Sobre la representación ciudadana

¿Qué motivaba a un político de esas épocas a alcanzar un escaño en el Parlamento? El constitucionalista García Belaúnde agrega que, antes de 1992, la principal motivación de la mayoría de los políticos para ser senador o diputado era la de lograr la representación ciudadana pues, obtener una curul era la cumbre de una carrera política, muchas veces de largo aliento. “Era un triunfo político, un reconocimiento político el representar a la ciudad o departamento del cual provenían. Tener voz en el Parlamento era una distinción [...] Inclusive, hubo una época en que había senadores vitalicios que eran miembros no elegidos. Eran los expresidentes de la República” explica. 

Recuerda que las pugnas entre partidos por tener presencia y poder en la vida política del país eran fuertes. De ello resultaban alturados debates ideológicos que hoy se extrañan.

El propio exsenador Enrique Bernales, recordado por su apelativo de 'el académico', así lo afirmó en vida: “los estudiantes de derecho eran enviados por los profesores a observar las sesiones para apreciar los debates del más alto nivel político [...] ¿Señores legisladores?, los de antes. En el Senado se revisaban las leyes vistas previamente en la acalorada y política Cámara de Diputados. En la Cámara se hacía el magisterio de la política", dijo. “Tanto en senadores como en diputados había figurones”, recuerda, por su parte, el jurista García Belaúnde. 

Las grandes figuras a las que hace referencia el también constitucionalista fueron Luis Alberto Sánchez, Héctor Cornejo Chávez, Mario Polar o Felipe Osterling, quien fue el último presidente del Senado y defensor de la democracia y derechos humanos, y que enfrentó el régimen de Alberto Fujimori. También, diputados como Víctor Raúl Haya de la Torre, Roberto Ramírez del Villar, Alfonso Montesinos o Javier Valle Riestra.

Este último, dada su experiencia adquirida durante su exilio en España, contribuyó a nutrir la Constitución de 1979 de la mano de Haya de la Torre. Entre sus aportes destacan la inclusión de la figura del Defensor del Pueblo, el Tribunal de Garantías Constitucionales y la jurisdicción supranacional como la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 

Personajes políticos a los que les tocó hacer carrera en tiempos de golpes militares, elevadas inflaciones y hasta terrorismo. Tenían ideología e identidad.

Para el abogado y docente de la Universidad Pontificia Católica del Perú José Gálvez, todos estos personajes contaban con una característica que los diferenciaba. “Los representantes parlamentarios, sin lugar a dudas, o tenían profesión, oficio, o tenían una basta experiencia en el ámbito privado que luego la van a irradiar en el ámbito público, cosa que no se ve en el día de hoy”, enfatiza. 

Y aunque los congresos bicamerales no fueron perfectos, las figuras políticas que destacaron no resultaron producto del azar, explica el historiador y profesor universitario Michael Mendieta: “Antes de los noventas había mucha militancia política, existió un sistema de partidos, es decir, había partidos que realmente representaban a la militancia”, recalca.

Hoy, más de treinta años después desde el último parlamento bicameral, la Representación Nacional busca aprobar el retorno de este sistema.